大英帝国最后的机会——张伯伦与帝国联邦运动(上)

郑非/上海政法学院国际事务与公共管理学院讲师

2018-02-24 14:57 来源:澎湃新闻

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约瑟夫·张伯伦几乎是自然而然成了一名激进主义者,他从帝国治理中看到了种种不合理之处,倡导大幅度的改革。图为1881年的张伯伦。
世以成败论英雄,所以今人多知道丘吉尔,不知道张伯伦。当然,此张(约瑟夫•张伯伦,Joseph Chamberlain,1836—1914)非彼张(内维尔•张伯伦,Neville Chamberlain,1869—1940,1937年5月至1940年5月担任英国首相)。其实,丘吉尔是大英帝国衰落期里的守成之主,而约瑟夫•张伯伦则是帝国午阳时的“革命家”,可惜“出师未捷身先死,长使英雄泪满襟”。他的失败,标志着大英帝国丧失了最后一个历史机会。
一、激进主义者张伯伦
1897年是维多利亚女王登基六十周年,普天同庆,帝国仪式巍峨壮丽。伦敦大街上行进着四亿属民派来的代表。大海上则集结着一百六十五艘皇家海军的军舰,受阅舰队长达几英里。受阅战舰的名字包括胜利号(Victorious)、声望号(Renown)、强盛号(Powerful)、可畏号(Terrible)、尊严号(Majestic)和战神号(Mars),这些名字“显示出一个世界帝国的自信”。一般认为,这场典礼代表着大英帝国威力与尊严的巅峰。
作家吉卜林(Rudyard Kipling,1865—1936,同时也是著名的帝国主义者)看到此景,悚然惊动,写下《退场赞美诗》:
“我们的海军消失在远洋,/沙丘和海岬炮火已沉没。/瞧我们昨日全部的辉煌/像亚述、腓尼基一样陨落!/宽恕我们吧,万邦的主宰,/让我们不忘怀,永不忘怀! ”
他意在劝诫国人,戒骄戒躁。与吉卜林怀有同样心境,但同时对帝国可能更具忧心的人还有一位,即殖民事务大臣约瑟夫•张伯伦,他正是操办这场典礼的人。短短五年之后(1902年),他在殖民地会议上对各殖民地代表说:“我们的确需要你们的帮助。这个筋疲力尽的泰坦巨人同命运相搏斗的那个天地太广阔了。我们肩荷这个负担已经有很多年。我们想,这是我们的孩子们应该帮助我们来支撑的时候了。”
自1870年代起,一批英国人已经认识到,帝国危机重重,张伯伦正是里面一位杰出的代表。
同丘吉尔家世代荣华不一样,张伯伦1836年出生于伦敦一个普通中产阶级家庭之中,十六岁就投身于工商业活动(也就是说,没有上过公学,也没有上过大学,无从与贵族交游),在伯明翰发家致富,三十二岁(1868年)投身政界。在地产贵族仍然掌握政治权势的十九世纪,无论从哪个方面看,他都是一个标标准准的异类。他仪表堂堂,是新时代的第一个平民政治家,充满活力与魄力(也极具野心),敢于创新与转变观念。英国贵族政治家贝尔福(Arthur Balfour,1848—1930)比他小十二岁,但是谈起他的时候说:“乔(约瑟夫昵称——引者)和我的不同之处在于年轻人和老人的不同:我是老人。”
张伯伦几乎是自然而然成了一名激进主义者,他从帝国治理中看到了种种不合理之处,倡导大幅度的改革。他一开始成立伯明翰教育协会,推动建立公立教育体系。在当伯明翰市长的时候,进行市政改革,主张政府介入民生,提供公共福利(他的反对者将他的做为称为“市政社会主义”)。他之后更宣扬普选权、财政改革、土地改革。他是如此激进而又受到底层民众的欢迎,以至于他的反对者把他看成是罗伯斯庇尔再世。总的来说,他是要推翻十九世纪的“自由放任制度”,主张国家干预。换句话说,创制与行动。
当他把眼光放到帝国本身,他看到的同样是更古老的自由放任(消极无为)政策的一项遗迹。
二、“自由放任”的大英帝国
在此,我们需要追溯英帝国形成的源头与流变,才能理解张伯伦的想法。
自由放任的政治倾向在英国殖民初期即有迹象:十六世纪,英国人走向大海,但是他们的殖民扩张政策一开始就有别于西班牙帝国。西班牙进行的是一场老式征服,所经之处建立总督府,内政外交一切听命于马德里,对本地的剥削与控制是重中之重。但是英国人明显将“贸易”放在“统治”之前,他们建立或夺得殖民地后,致力于扩大生产与贸易,而非设官设兵设卡。比如在北美,很长时间内,英国对各北美殖民地都听之任之,既无特定管理机构,也无一定管制方略与人事安排,而是听任其自治。北美各殖民地与英国之间的隶属关系仅体现在英国有权制定帝国关税及拥有最终的立法审核权之上。
为什么英国的早期殖民模式是这样的?这是因为在英国迈向帝国的早期,就有一些英国思想家(如培根[Francis Bacon,1561—1626]、弥尔顿[John Milton,1608—1674]、哈林顿[James Harrington,1611—1677]等)担忧其后果。他们担心,国家的扩展将需要一支庞大的常备军队和官僚队伍去管理延伸的领土,而被征服的领土也许会时常加以反抗,到头来征服的成本超过收益,而爪牙反客为主,吞灭不列颠旧有的自由也未尝可知。当时的人们常以罗马帝国为戒,认为其对外征服导致了共和与自由的覆灭。
为打破帝国与自由之间的紧张关系,时人鼓吹,一个新帝国必须是一个较松散的帝国。比方哈林顿在1656年出版的《大洋国》(The Commonwealth of Oceana)一书中提出,与其迫使被征服区域臣服,或与之结成邦联,帝国中心只要保持某种领导权就行(不愿结成邦联的理由,主要是这样一个邦联必定是内部掣肘太多而无所作为的)。这种较松散的帝国的具体体现形式不会是欧陆那种领土式帝国,因为那些帝国以领土与军事为基,同自由、贸易不相兼容,将不可避免地走向失败,因为它们的领土霸权会导向专制主义,因此也会带来经济上的灾难。新帝国必须是一个“海洋帝国”,这个帝国的基石则是海上贸易与自由,而非征服与控制。中心与边缘之间的关系将会是某种合作关系,而非单方面的指挥与统治。
17世纪晚期的英国政府高层人士乔治•萨维尔(George Savile,1633—1695)称:“通过陆地征服获得伟大,是我们的情形所不能容的,此非我等自然之道。”他认为,英国必须向历史学习,“我们只是世界地图上一小点,使我们成就非凡的是贸易之功,而贸易则是自由的产物”。
这些话代表了相当一批人的心声。这样一个海洋帝国将克服传统陆上帝国的种种弊端,它以贸易为前提,以海军为手段,既能获利,又能免于反噬。它不是靠单纯的强制,而是靠共同的利益与认同来拓展和维系自己
也许正因为上述思想,英国的扩张较同时期欧洲国家,要来得更少控制欲一些。纵观英国的海外扩张史,获得贸易特权与贸易据点而非直接占领领土,往往是英国政府的第一选项;非要占领领土不可,也倾向于实施“间接统治”。当然,我们很难论证说,英国这种行为完全是由上述政治思想所推动。自1600年至1750年这长达一个半世纪的时光里,英国政府都处于某种不稳状态恐怕也有助于此:先是斯图亚特王朝同议会的争斗,然后是英国革命,荷兰来的威廉即威廉三世(William III,1650—1702)对欧洲大陆政治更感兴趣,而汉诺威王朝长期以来苦于正统派的复辟阴谋。
大概还出于“店小二国家”“斤斤计较”的心态:英国人的政治体系对其财政支出有很强的约束,其帝国的构建是由私营企业家而不是行政当局完成的,其帝国的维系也以节省为主旨。
当代英国历史学家约翰•达尔文(John Gareth Darwin,1948—)把英国早期帝国模式称为“转口港帝国主义”,其他学者有时也会称之为“重商主义帝国”,它们指的都是同样一个事实:英国在治事上任由移民组织地方政府实行自治(类似开设特别行政区),没有一套明确的管理体系;在经济上,用贸易垄断和管制而不是直接课税来从各殖民地取得利润。
对这个模式,英国政治思想家埃德蒙•柏克(Edmund Burke,1729—1797)在1774年写就的一篇关于美洲事务的评论中说:
“从一开始,殖民地便受大不列颠的立法机构的支配,至于它根据的原则,他们则从没有探问过;我们允许他们享有大量的地方特权,至于这些特权又如何与英国的立法权威相一致,我们也不加过问……在此期间,双方对这一重叠的立法机构,都不曾感觉到不便;是人不能觉察的习惯和古老的风俗,导致了这一机构的形成,而这些,则正是人间一切政府的重要支柱。这两个立法机构,虽时常发现它在履行着同样的功能,却没有发生过严重的、制度性的冲突。这一切的起因,或完全是我们的疏忽,但也许是事情自然运行的结果;凡事只要不管它,它往往会自成一局。”
换句话说,大英帝国的源头就以“自由放任”为标志。在这个方针的指导下,帝国欣欣向荣。
三、“抓小放大”和厘清帝国政制
17世纪,在北美弗吉尼亚殖民地劳作的非洲奴隶。由不知名艺术家于1670年绘制。
大致说来,从一开始,大英帝国就是一个“非正式的”帝国。帝国中心与边缘的位置从未厘清过。用很多研究者的话来说,帝国从来没有一部宪法来回答下列问题:“殖民地-自治领在帝国结构之中到底处于什么样的地位,是属民还是帝国的共同组织者?帝国的中央机关在哪里?它的管辖权止于何处?当帝国边缘部分与中央发生冲突的时候,裁定者是谁?”
至少在最开始的一百五十年里,这种非正式的帝国运转良好。但随着各殖民地的人口增多,企业性质逐渐褪去,新的殖民地社会成长起来,中心-边缘之间的拉扯就开始出现了。在此时帝国的统治阶级看来,帝国是一个等级-附庸体系,不列颠是中心,而各殖民地构成边缘地带。中心待边缘犹如以父待子,指挥之,庇护之。但是在殖民地一方看来,帝国是一项共同事业,中心与边缘更像是一种兄弟关系。不列颠一方的依据是“历史传统”:不列颠的首脑地位是历史承袭而来,国力也最强。殖民地一方的依据则是英国的“政治传统”:大众的政治参与和同意是统治合法性的来源,国家施政要考虑各地的特权与民意,既然如此,一个去中心化的帝国则势所必然。
到了1763年,随着英国打赢与法国的七年战争(1756—1763),当时的主政者觉得有必要正式化这个帝国。原因一方面是由于信心膨胀(当时也有一批急于事功的政界新人出现),另一方面是在战争中体会到了“非正式帝国”的不方便之处。于是开始出台一些管制措施(包括建立更正式的税收体系)。目标是当时英国最大的殖民资产——北美十三个殖民地。这之中的种种龃龉及其缘由请参见鄙著《帝国的分裂:美国独立战争的起源》一书。龃龉的结果是一次英帝国的内部纷争,北美十三殖民地愤而脱离帝国,自成一体。
北美独立战争打完,在英国,政界新人黯然退场,老辉格党卷土重来掌握政权。总结美国革命的教训时,他们认为,这是因为背离“自由放任”的帝国传统所导致的(而不是帝国需要有一个正式的构架)。此时帝国版图内还有爱尔兰、加拿大、西印度、东印度诸属地(到了1913年,总共有一百多个政治单位集合在大英帝国麾下),那该怎么应对不列颠与这些地方之间关系的“非法”状态呢?
英国人采取的对策是矛盾的,我称之为“抓小放大”“抓小”指的是英国对各殖民内部的内部权力结构有所注重,抑议会而尊总督。“放大”则指的是英国虽然在表面上仍然把大英帝国看成是一个统一的王国或民族国家,不列颠议会御策四方,是最终立法者和裁决者,但是在实践上则自我限制,从很多地方事务上大幅度后退,不再寻求从政治成熟的殖民地(标志就是有自己的议会)获得岁入,也不再寻求构建一个科层制的帝国
比如在加拿大的问题上,首相小威廉•皮特(William Pitt the Younger,1759—1806)指出:“应该避免出现类似以前发生的那样的误解……议会不再强行征收有关加拿大的税收……税款的征收处置应该由他们自己的立法机关决定。”就是这个政策倾向的注脚。之后英国更放弃了贸易管制政策。
这样,中央尽管有主权者的全部外形,但在实践上主动收缩。维系中央-殖民地关系的,主要是“共同的利益与情感”而不是具体的法条(指挥链条)。不列颠和殖民地政治家对于名实两张皮这件事,都装糊涂,睁一只眼闭一只眼。
要说明的是,这种“装糊涂”并不是真糊涂。一地主权谁属,从根本上来看有五个来源:武力、法理、利益、魅力、传统。法理指政治体制的合法性,利益指的是该地在该国内享受到的好处,魅力指的是母国所具有的政治、经济、社会或文化上的吸引力(或曰“软实力”),传统则指的是该地管制的历史传承。大体而言,两到三项要素合一,便可支持一国对一地声张主权。英国人在法理层面的缺失,可以用其他方面来弥补。虽然各殖民地与不列颠之间的法律关系仍然悬而未决,但是当具体的争端由头被避免之后,这种“缺陷”就会被空置。此之谓“装糊涂”。所以,故意不厘清中央-地方关系其实是一种理性选择,是一种保证,也是一种妥协的信号。
在美国革命之后的半个多世纪里,这套装糊涂的做法继续满足着帝国的需要(大英帝国并没有随着美国革命的结束而彻底瓦解就是一个很好的证明)。但到了十九世纪中叶,随着加拿大和澳大利亚等白人殖民地的进一步成长(达到或超过了美国革命前北美殖民地的体量),就再次带来了明晰帝国政制的压力。有几件事需要回答:其一,各殖民地是否被允许实行责任制政府(即特首的任命问题)?其二,各殖民地议会的立法同不列颠议会的立法关系如何(即释法问题)?
在原本的殖民地政治架构中,总督由国王任命,是英国主权在殖民地的具体体现。总督往往掌行政、司法之权,也可以通过人事任免构建一支忠于自己的官僚势力,同代表本地民意的议会立法权相抗衡。成立责任制政府则意味着总督或其重要行政官员要向本地议会负责,其去留由本地决定,这很显然削弱了英国对殖民地的政治控制能力。而在原来的司法系统中,英国有权为殖民地立法,殖民地立法不得与英国立法相冲突,这意味着英国议会是各殖民地议会的上级机关,也标示着英国主权的无限性。这两件事的根结都在于,帝国虽然以主动退让的方式从殖民地内部事务退出,但是人事布置与统治的外形还在。
首先来看责任制政府问题。1837至1839年,加拿大内部政治矛盾激化,导致一部分激进分子发动几次轻微的暴动(史称“加拿大起义”),英国相当重视,任命著名的自由主义者德拉姆伯爵(Lord Durham,1792—1840)为加拿大总督。调研之后,他提交了著名的《英属北美事务报告》(Report on the Affairs of British North America)即通常所称的《德拉姆报告》。在这份报告中,他提出应该在加拿大实现责任制政府。他写道:
“国王必须接受代议制度的必然后果。如果国王不得不继续使这个政府具有一个代议制机关,它就必须同意让获得代议制机关信任的那些人来继续管理政府……就殖民地而言,确保其完全的从属地位是靠殖民地能够在与帝国的继续不断的联系中获得好处。就母国政府而言,对殖民地涉及内部事务的法律的制定,或者对履行行政权力的人员的选择进行毫无根据的干涉,那么,这种从属关系肯定不能加强,只能大大削弱。”
如果按照德拉姆伯爵这一意见行事,很显然会进一步削弱英国对殖民地在法理上的控制权。1839年,殖民部大臣、后来两度担任首相的约翰•罗素(John Russell,1792—1878)指出:“很可能会出现这样的情况:总督在接到女王命令的同时,又得到他的议会的劝告,而这两者是完全不一致的。如果他服从来自英国的命令,立宪责任之类的事就会彻底失败;但是,如果他听从其议会的劝告,他就不再是一位从属的官员,而是一位独立的君主。……因此,我了解到了采纳(责任政府制)原则时所难以逾越的障碍。”
德拉姆及其政治盟友对此的回答是:“这一控制权,目前已经十分安全,因为帝国立法机关的权威,有我们给殖民地的保护以反对外部敌人,有我们用法律保障的殖民地贸易的有利条件,而且还由于殖民地享受到了我们明智的殖民制度带来的互惠利益。”
他也提到,双方的关系要依赖非正式的联系与双方彼此的体谅,那就是“英国制度所惯有的有益的合作精神”、“一种感恩的感情和共同利益的纽带”。换句话说,承旧制,重神不重形,不妨再让一步。
在接下来的十年内,英国政府开始慎重考虑这个问题,并逐渐接受了德拉姆的理由。到1848年,英国下定决心,在加拿大实行了责任制政府(即由多数党领袖组阁,总督画押而已)。
在加拿大的这套政治实践迅速被证明是非常有效的,加拿大迅速安定下来。1837年的起义领袖威廉•麦肯齐(William Lyon Mackenzie,1795—1861)后来被赦免,回到家乡时说:“如果我1837年时看到了我在1848年时看到的情形,那么,不管我们也许会犯下什么错误,我会一想到那种造反的念头就不寒而栗。”
应该说,这并不是什么虚伪言辞,当时,全加拿大的人口已经有250万人以上,也就是当初美国造反时的人口规模,但是,美国人那种革命精神与情绪再也没有在加拿大出现过。有鉴于此,英国人以后在澳大利亚、新西兰和南非各地也陆续建立了责任制政府。自治成为一种“政治正确”。英国政治思想家霍布豪斯(Leonard Hobhouse,1864—1929)日后在其1911年出版的名著《自由主义》(Liberalism)一书中写道:“今天的殖民帝国实际上是老的自由主义所创建的,它建立在自治的基础上,而自治是现存统一感情之产生的根源。”
接下来就是释法问题。既然英国已经承认了责任制政府原则,承认各殖民地议会对内部事务的统治权,那么顺理成章的就要立法厘清英国议会与各殖民地议会立法之间的关系。到1865年,不列颠议会通过了《殖民地法律有效性法案》(Colonial Laws Validity Act),该法的规定包括:
“只有用明确的语言和必要的解释表示该法能适用于殖民地的英帝国议会的法令,才能延伸适用于殖民地……殖民地法不因违背了英国的制定法或与普通法相矛盾而失效;每个殖民地应有权创立法院,每个殖民地的代议制的立法机关,就其管辖权控制下的殖民地而言,应该享有并且被认为一直享有制定有关该立法机构之构成、权力和程序的法律的充分权力……。”
简而言之,这意味着:其一,各殖民地议会制定的法律不再从属于英国法,而只从属于帝国议会为各殖民地的特别立法;二,各殖民地的内部宪政安排,自己决定即可(以加拿大1867年宪法为例,就是自己制定,之后送到英国议会走一个程序通过,把英国的权力限制在外交与国防之中)。
这样,通过责任制政府和《殖民地法律效力法》,不列颠同各殖民地明晰了中央在地方的权限。
中央在地方的权限是明了了,可地方在中央呢?一方面,各殖民地由此享有非常大的自由度,甚至能够对母国产品自加关税,另一方面,帝国总体政策还是不列颠说了算,各殖民地在帝国中央并没有正式层面的发言权。
治国之道,宜有弛有张。十九世纪中叶以后,各移民殖民地享受自治地位已是不争之事实(哲学家约翰•穆勒[1806—1873]将英国的这一做法称为殖民地的解放)。从好的一面说,各殖民地人民增加了对帝国的认同,英国与南非布尔人之间爆发的两次战争(1880—1881、1899—1902)、一战、二战中都有大批加拿大军、澳大利亚新军自愿为帝国而战,足以为证。从坏的一面说,各殖民地的自主性增加也就增强了地方的离心势能(不一定是愿望)
时过境迁,假如帝国中心(即英国)的威能不再或衰退,或者帝国面临一场大战,各地方就有可能自行其是。顺理成章的结论是,需要设立某种机制,让地方参与中央决策(分享中央权力),以增加向心力。
这正是张伯伦在十九世纪末所看到的形势。(待续)
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责任编辑:李旭
校对:张艳
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 张伯伦,自由放任,大英帝国,帝国联邦运动

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