杨开忠：为什么户籍人口与常住人口的城镇化率差距会扩大？

导语：由中国社会科学院经济研究所主办的2021年度“经济研究·高层论坛暨经济学动态·大型研讨会”于2021年10月22—23日在北京成功举行。本届会议由经济研究杂志社和经济学动态杂志社联合承办，中国社会科学出版社、《中国经济史研究》编辑部、《经济思想史学刊》编辑部、中国社会科学院大学经济学院协办，主题为“新阶段、新理念、新格局——迈向新征程的中国经济”。

以下系根据杨开忠在会上的发言整理。

为什么户籍人口与常住人口的城镇化率差距会扩大？

城市是双循环的中心，所以城市化是我们形成双循环新发展格局的关键所在。众所周知，2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出“到2020年，常住人15城镇化率达到60％左右，户籍人口城镇化率达到45％左右”的两大政策目标，从户籍和常住人口城镇化率差距来看，这一政策目标也就是到2020年二者差距缩小到15个百分点。为实现缩小户籍人口城市化率与常住人口城市化率差距的目标，我国采取了一系列放宽放开城市落户条件和完善户籍附着的集体财产收益权、宅基地使用权等政策体系的措施，2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》和《推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》以来还由国家发改委发布年度新型城镇化重点任务来推动落实。然而，与政策预期方向相反，户籍人口城市化率与常住人口城市化率差距非但没有缩小反而扩大了，2020年（18.49%）相对于2015年（16.2%）扩大了2.29个百分点。《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。

为什么会出现上述“怪现象”呢？

过去人们主要从城镇落户条件来找原来，最近则把目光进一步扩展到甚至聚焦到影响农业转移人口落户城镇意愿的农村户籍附着的集体财产收益权、宅基地使用权等财产权上来了。作为因应对策，国家也已经允许落户城市的农业转移人口保留原农村户籍附着的财产权益。这无疑有助于提高农业转移人口在城镇落户的总体意愿，在一定范围内缩小户籍人口和常住户口城镇化率差距。2021年事实上也比2020年缩小了0.47个百分点。但我个人认为，农民在城镇落户的总体意愿不会因保留其农村户籍附着的财产权而发生根本变化，户籍人口城市化率与常住人口城市化率差距将长期显著存在。究其原因，就是我国进入城乡融合发展阶段。这集中表现在城乡生活效用均等化和城市生活圈化。

首先，城乡区位效用均等化。空间经济学告诉我们，一个人或家庭选择在哪里生活取决于区位效用比较，由可获得的收入减去生活成本、加上空间品质/地方品质决定，其中，生活成本的主要构成是住房成本和交通成本特别是其中的通勤成本。由于三方面因素，我国城乡区位效用正在加速均等化。一是城乡居民收入差距持续缩小，城乡居民人均收入比由2009年的3.33：1下降为2021年的2.50：1。未来还将继续缩小;二是城乡生活成本差距持续扩大，城镇因住房价格和通勤成本高昂生活成本高企，城乡生活成本差距因此显著;三是随着基本公共服务均等化和生态系统服务在满足居民美好生活需要中的重要性上升，城乡生活舒适性和品质差距快速趋于缩小。

其次，城镇生活圈化。随着城乡区位效用均等化、实现村村通公路和机动化，越来越多的个人、家庭和企业开始把在日常生活意义上整合利用城乡各自的优势，城市与乡村之间职住分离和通勤不断发展，住在农村而工作在城镇、住在城镇工作在农村的人以及城乡各一房的城乡两栖者越来越多，既非农村也非城市的城乡人不断发展壮大。未来这个趋势还会加强。

在上述两种城乡融合力量作用下，农民在城镇落户自然会降低，越来越多的人可能会入“城镇生活圈”但不落户城镇，从可能导致未来还会出现户籍人口城市化率与常住人口城市化率差距扩大的现象。

城乡融合、特别是其中的城镇生活圈化将使城乡人口划分、市民化等观念、统计和政策部分失灵。由于时间关系，我这里就不展开了，只强调要实现三个变革。

1.变革城镇观，树立城镇功能地域实体观，建立城镇生活圈统计划分标准，把城镇生活圈化率作为城镇化水平重要标准;

2.适应城镇生活圈化中城乡人不断发展壮大的趋势，深化城乡户籍改革，变革市民观;

3.建立城镇生活圈驱动的城镇治理现代化体系，变革城镇治理观。

作者简介：杨开忠，中国社会科学院大学应用经济学院院长，中国区域科学协会会长，中国区域经济50人论坛成员。

（来源:开宗明义 2022-09-22）

责任编缉：祁国燕

原标题：《杨开忠：为什么户籍人口与常住人口的城镇化率差距会扩大？》

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