东京“零碳排放战略”提出分阶段与多策略实施方案

以下文章来源于国际城市观察 ，作者陈晨 秦群

国际城市观察.

由上海社会科学院《国际城市蓝皮书》团队研发。本团队由上海市科委批准为“上海市软科学研究基地”（2012年起）、上海市政府发展研究中心批准为“上海市政府决策咨询研究基地”（2018年起）。系列成果动态跟踪国际城市发展，介绍国际城市最佳实践案例

摘要

面对日益突出的气候变化挑战，东京都政府于2019年提出了东京零碳排放战略，致力于在2050年实现二氧化碳净零碳排放。战略基期年为2000年，其实施路径分为三个阶段：（1）建立零碳排放战略（战略提出年）；（2）推进和加快行动的10年期（2030年前）；（3）实现净零碳排放（2050年）。战略在能源、建筑、交通、资源和产业、气候、合作六大领域提出了零碳排放的具体策略，并提出支撑政策和面向2030年目标的具体行动。该战略对我国城市积极推动的碳达峰碳中和的战略部署有一定参考和借鉴意义。

关键词

东京；二氧化碳；净零碳排放；战略

图片来源于网络

气候变暖是当今全球面临的共同挑战，东京同样无法置身其外。2018年，东京自有记录以来首次录得气温超过40ºC；2019年，东京连续29天气温超过30ºC，气候异常导致的自然灾害持续增加。相关研究指出：如果全球变暖2℃，2.2亿人将因气候变暖受到水资源短缺和干旱的影响，粮食和能源价格将显著上涨。东京都政府充分认识到气候变暖对城市可持续发展带来的重大风险与挑战，于2019年提出了东京零碳排放战略（Zero Emission Tokyo Strategy），致力于在2050年实现二氧化碳净零碳排放，努力将全球升温幅度限制在1.5摄氏度以内。东京都将以零碳排放愿景为出发点，顺应科技发展趋势，尊重居民和企业意见，在各领域全面采取减少二氧化碳排放的缓解措施。我国城市目前正在积极推进实现“碳达峰”与“碳中和”的绿色发展之路，中国与日本城市同样具有空间要素高密度布局的特征，东京的实践经验对我国城市具有较大的参考借鉴意义。

一、东京2050年零碳排放的图景

东京零碳排放战略首先提出了一个2050年零碳排放的图景：通过提高建筑和汽车的能源效率，建立一个资源循环利用的社会；使用太阳能等清洁能源满足城市活动所需；建设一个不仅环境舒适友好，而且适应气候变化灾害的韧性城市。

二、东京实现零碳排放的三个努力阶段

东京的零碳排放战略基期年为2000年，其实施路径分为三个阶段：（1）建立零碳排放战略（战略提出年）；（2）推进和加快行动的10年期（2030年前）；（3）实现净零碳排放，为全球“脱碳”做出贡献（2050年）。

1、第一阶段——制定战略

相比于2000年，东京在2017年的二氧化碳排放量上升了4.2%。东京认识到气候变化日益严重和应对措施的紧迫性，制定行动战略，努力将气温升幅控制在1.5ºC以内。

2、第二阶段——减排30%

东京致力于在2030年减少30%的二氧化碳排放量（相比于2000年）。东京将在能效和可再生能源等已被推动的领域之外，将所有领域的广泛努力纳入气候变化措施，确保实现2030年的各项目标；充分利用现有的先进技术，实施“东京2030目标+行动”，这是为了超越东京已经设定的2030年目标而推进和加快的具体举措；为紧急问题设定新目标，制定优先行动计划，如塑料措施和推广零碳排放汽车；助力减少东京以外地区因东京资源使用而排放的二氧化碳。

3、第三阶段——实现净零碳排放

东京致力于在2050年实现二氧化碳净零碳排放。2030年及以后社会和技术发展将进入新的阶段。东京将推动必要的制度创新：改革社会制度和商业模式，包括全部使用可再生能源发电，实行地方可再生能源共享标准，资源闭环回收等；通过大规模引进可再生能源和氢气，在电气化困难的领域利用生物质或氢气进行热能脱碳，大幅度降低电力的碳强度；帮助社会实施二氧化碳的捕获、利用和储存的技术，提供无二氧化碳的能源（如氢气）。

三、东京零碳排放的六大领域策略

东京在能源、建筑、交通、资源和产业、气候、合作六大领域提出了零碳排放的具体策略。每个策略下提出了相应的政策支撑设计，共计14项关键政策。

1、能源领域策略

能源领域下主要有2项关键政策：使可再生能源成为主要能源、扩大氢能源的使用。

（1）使可再生能源成为主要能源

东京致力于：至2030年，实现政府部门100%使用可再生能源，太阳能发电设备容量达到1.3GW，可再生能源使用率达到30%，能源消耗下降38%（相比2000年）；至2050年，100%使用“脱碳”能源。在这一政策下，东京提出了3个面向2030年目标的行动：在东京生产可再生能源；大幅增加可再生能源的使用；基于预期调整可再生能源供需。

（2）扩大氢能源的使用

东京致力于：至2030年，家用燃料电池达100万个，商用燃料电池容量达30MW,引进零碳排放巴士300台以上，零碳排放车辆在乘用车销售中的市场份额达50%，氢气站达到150个；至2050年，氢能源成为实现“脱碳”社会的重要支柱。在这一政策下，东京提出了4个面向2030年目标的行动：充分利用氢能特点推进氢能源技术应用，提升氢能源在可再生能源使用中的比例，通过2020东京奥运会促进氢能源使用，促进提高公众对氢能的认识。

2、建筑领域策略

建筑领域下主要有1项关键政策：扩大零碳排放建筑的建设。

东京致力于：至2030年，温室气体排放减少30%（相比于2000年），能源消耗减少38%（相比于2000年），可再生能源的使用比例达到30%；至2050年，东京所有的建筑达到零碳排放标准。在这一政策下，东京提出了2个面向2030年目标的行动：扩大零碳排放基础设施的建设，扩大零碳排放房屋的建设。

3、交通领域策略

交通领域下主要有1项关键政策：强化零碳排放交通设施的推广。

东京致力于：至2030年，乘用车销售市场中零碳排放车辆比例达到50%，引进300辆以上的零碳排放公交车，新售小巴车原则上仅限于新能源类型，零碳排放车辆快速充电站达到1000个，氢能源站点达到150个；至2050年，东京所有的汽车均使用新能源。在这一政策下，东京提出了4个面向2030年目标的行动：确保基础设施支持零碳排放车辆的推广，鼓励用零碳排放车辆替换现有车辆（包括乘用车、公共汽车和摩托车），促进社会接受零碳排放车辆，提升能源管理。

4、资源和产业领域策略

资源和产业领域下主要有4项关键政策：3Rs、塑料、食物浪费、碳氟化合物。

（1）3Rs——减少（Reduce）、再利用（Reuse）、回收（Recycle）

东京致力于：至2030年，城市固体废物回收率达到37%；至2050年，建立资源的可持续利用体系。在这一政策下，东京提出了5个面向2030年目标的行动：减少资源消耗，建立利用人工智能/信息通信技术有效利用资源的机制，扩大生态材料的使用，推广循环利用回收资源，全面实施绿色采购。

（2）塑料

东京致力于：至2030年，来自家庭和大型办公大楼的塑料垃圾焚烧量降低40%（相比于2017年）；至2050年，实现塑料使用的净零碳排放（碳循环）。在这一政策下，东京提出了4个面向2030年目标的行动：促进行为习惯改变，在与企业的合作中创新，加强分离和回收，建立国内资源流通路线以遏制海洋垃圾的产生。

（3）食物浪费

东京致力于：至2030年，食物浪费量降低50%（相比于2000年）；至2050年，实现食物零浪费。在这一政策下，东京提出了6个面向2030年目标的行动：减少由生产、批发、零售和食品服务造成的食物浪费，促进与食品供应链的合作，精明消费避免未售出的食物或剩菜，防止在家里浪费食物，改变消费方式，与地方政府合作。

（4）碳氟化合物

东京致力于：至2030年，氢氟烃排放量降低35%（相比于2014年）；至2050年，实现碳氟化合物零碳排放。在这一政策下，东京提出了4个面向2030年目标的行动：加速向非氟碳设备的转变，防止设备在使用过程中泄漏，促进努力，防止释放时，做好既有设备处置，促进不排放氟碳化合物的行为习惯。

5、气候领域策略

气候领域下主要有1项关键政策：加强气候变化适应举措。

东京致力于：至2030年，在所有受气候变化影响的领域所做的努力都会考虑到气候变化的影响；至2050年，将气候变化带来的风险影响降至最低程度。在这一政策下，东京提出了5个面向2030年目标的行动：加强气象灾害风险防御工作，减少气候变化对健康的影响，在农林渔业领域提升相关品种耐受气候变化的能力，保护水源应对水质变化，制定考虑气候变化的生物多样性战略。

6、合作领域策略

合作领域下主要有5项关键政策：与社会制度运动和改革的各行动者合作、加强与地方自治团体的合作、东京都自身的可持续发展倡议、加强与世界各地城市和非国家行为者的合作、促进可持续金融。

（1）与社会制度运动和改革的各行动者合作

零碳目标仅通过东京都政府是无法实现的。因此，东京都努力与先进企业、非政府组织和地方政府结成联盟，与企业和组织合作，跨地方开展广泛合作。

（2）加强与地方自治团体的合作

市政当局是政策制定的重要伙伴。因此，东京都努力促进知识分享和倡议方面的合作，支持各地开展“脱碳”工作。

（3）东京都自身的可持续发展倡议

东京都以“从这里开始”为理念，主动开展东京零碳排放工作，以促进东京居民、企业和组织之间的理解与合作。因此，东京都努力加强推广体系以实现东京零碳排放，利用公共采购促进“脱碳”，在东京都基础设施积极使用先进技术。

（4）加强与世界各地城市和非国家行为者的合作

东京都通过与世界各地的城市和非国家行为体合作，分享知识，促进海外的“脱碳”。因此，东京都进一步加强与全球城市网络的联系和合作，加强同国际组织在应对气候变化措施方面的合作。

（5）促进可持续金融

东京都为居民和企业提供投资环境对策的机会。因此，东京努力促进ESG投资，振兴绿色债券市场。

四、东京零碳排放战略的对中国的启示

1、一线全球城市具有引领“脱碳”的使命责任

东京是一线全球城市之一。同时，东京也是日本的首都，在日本具有很高的首位度。一线全球城市往往是具有一定人口规模，在政治、经济、文化等领域均具有国际影响力的城市。因此，一线全球城市的“一举一动”往往具有较高的关注度和示范作用。与可持续发展、生态环境保护高度相关的碳排放控制是新发展理念的重要体现，一线城市有责任发挥带动其所在国家和地区实现碳排放目标的先锋引领角色。因此，我国的北京、上海、广州、深圳等一线城市应当在适应中国总体发展阶段的基础上，做好减排带头引领示范作用。

2、“脱碳”挑战与发展“赛道”转换机遇并存

“脱碳”可能意味着要在短期内牺牲一些发展机会，会有相当程度的经济利益的损失，无论对于城市还是国家来说都是重大挑战。不过，挑战与机遇往往并存。一方面，控制碳排放，有利于降低气候变化带来的风险，提升城市安全运行的保障力；另一方面，选择“脱碳”路线也是改变城市传统发展模式，改变既有发展路径依赖，促进创新发展的重要途径。因此，选择“脱碳”路径有利于城市长远发展。从东京的案例看，零碳排放战略给东京经济发展带来了若干新的增长点，促进新兴产业活力创新，促进相关投资落地，营造出经济和环境有序良性循环发展的新局面。对于国内城市来说，不应当把“脱碳”视为城市发展的负担，而应当积极发现“脱碳”路径上的生产、生活、生态发展的机遇点，实现城市发展“赛道”的转换，提升可持续发展竞争力。

3、“脱碳”进程需要与经济社会发展进程相适应

不同于具有累积先发优势的发达国家，我国是发展中国家。“脱碳”进程的规划设计需要符合国家总体发展阶段的实际，城市层面的战略亦应如此。因此，国内一线城市“脱碳”目标不能简单对照发达国家一线城市，相关指标、进程的制定不可过于“激进”。东京零碳排放战略的阶段性目标设计对于国内城市具有借鉴意义。对于我国城市来说，“脱碳”进程可以和国民经济和社会发展规划、城市总体规划等战略性规划相结合，与其他领域的规划相协调，才能增强目标实现的可能性。此外，“脱碳”目标从时间上看往往具有长期性。这一过程中必然伴随着经济、社会等发展层面的变迁，这也是“脱碳”目标设计所必须考虑，且必须因应的重要影响因素。

4、技术和制度创新是实现“脱碳”必不可少的手段

东京在在其零碳排放战略中，尤为重视通过技术创新和制度创新促进目标实现，例如开发用于车内蓄电池应用的全固态电池，地方可再生资源共享实施标准等。我国目前在新能源、互联网、物联网、人工智能等技术领域也具有一定的优势和竞争力，是推动我国城市实现“脱碳”目标的重要技术支撑和保障。不过，技术只是创新领域的一面，还需要通过制度创新来相辅相成，形成合力共同促进“脱碳”发展。因此，我国城市需要通过制度创新等手段营造适合“脱碳”发展的环境，促进成熟技术的投资、商业化、应用推广、再开发等，形成创新与发展的良性循环。

5、“脱碳”需要各方的共同努力

东京都在零碳排放战略的制定中认识到，政府无法仅凭自身力量实现“脱碳”战略目标。东京都重视通过公众、企业、社会组织、地方政府、周边地区等各领域合作，转变发展理念和认知习惯，推进相关产业投资发展，促进技术创新应用，实现具体项目落地。对于我国城市来说，政府是低碳发展战略的制定者，设计各项推动低碳发展的措施制度；企业是研制生产低碳设备和产品的主体，需要满足不断增长的低碳消费需求；公众是低碳生活方式的具体践行者，是“脱碳”策略的重要参与者。因此，“脱碳”目标需要政府、企业、公众等多主体的共同努力方能实现。

参考文献：

[1]TokyoMetropolitanGovernment,Zero Emission Tokyo Strategy,2019;

[2]TokyoMetropolitanGovernment,Tokyo Climate Change Adaptation Policy, 2019;

[3]TokyoMetropolitanGovernment,Tokyo Plastic Strategy, 2019;

[4]TokyoMetropolitanGovernment,Tokyo ZEV Promotion Strategy, 2019;

[5]政府间气候变化专门委员会，气候变化与土地：IPCC 关于气候变化、荒漠化、土地退化、可持续土地管理、粮食安全及陆地生态系统温室气体通量的特别报告，2020.

作者简介

陈晨，博士，上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员，主要研究方向：城市规划、区域经济；

秦群，上海社会科学院城市与人口发展研究所，硕士研究生，主要研究方向：区域经济学。

来源：国际城市观察

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原标题：《东京“零碳排放战略”提出分阶段与多策略实施方案》

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