小常识与大道理｜为什么说“把权力关进制度的笼子”是从严治党的根本之策？

【编者按】

党的十八大以来，习近平总书记立足新时代，领导治国理政提出了一系列新观点新论断新要求。他在不同场合的报告、演讲、文章、讲话、书信等中，形象巧妙地运用了大量社会生活的常理、哲理及管理学、组织行为学、政治学、伦理学等的学理、真理，揭示了国家治理的道理、原理，在社会生活“小常识”与国家治理“大道理”之间建立起了联系。对这些小常识与大道理进行总结归纳、传播普及，是新时代学习新思想新理论、理解新实践新作为的题中之义。

继全国两会关键词、新中国成立70周年关键词、“四史”关键词、“百年共产党人精神谱系”关键词等专栏后，2022年澎湃新闻联合上海市社会科学界联合会、上海市政治学会开启“新时代治国理政小常识与大道理”关键词，和大家一起学习新思想新理论、理解新实践新作为。

这一期的关键词是：“把权力关进制度的笼子”。

笼子是我们生活中的常用物品，用竹子、木条或金属丝等编插而成，用于存放物品、圈养动物的器具。当然，我们今天说的这个“笼子”，是它的引申意义，即对某一对象的束缚、约束、限制等。2013年1月22日，习近平总书记在第十八届中央纪委第二次全体会议上的讲话中指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”习近平总书记把制度比喻成“笼子”是个形象的说法，意在强调制度之“笼”对权力，尤其是对一切滥用的权力的约束。其实质就是要加强对权力的制约和监督，以保证权力的规范有序运行，避免公权力对人民权益的侵害。

为什么要把权力关进制度的笼子里？

权力之所以要关进制度的笼子是由权力的本性决定的。2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上强调：“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”对行政机关而言，法律法规赋予的职权，既是权力、也是义务、更是责任。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这就要求必须正确处理行政与法的矛盾，公共权力与个人自由的边界、公共利益与个人利益的冲突，实现权力运行制度化、规范化、程序化。

事实上，用来关权力的笼子一直都有，但或许是笼子本身不够完善，也或许是看管笼子之人不够尽职，致使权力从笼内轻易窜出，为所欲为。因此要编织更为坚实、致密、合体的“制度笼子”，用它来对现有笼子查漏补缺、修缮巩固，确保已经暴露出来的漏洞被彻底封死，断了某些掌权者继续钻空子的企图。把权力关进制度的笼子里，意味着要动用制度改革的刀子，挖出腐败之根，通过制度制约使人民群众赋予的权力合法合规运行，彻底解决“一把手说了算”、“一言堂”以及权力寻租、以权谋私等问题，实现干部清正、政府清廉、政治清明。

怎样把权力关进制度的笼子里？

要想把权力关进制度的笼子里，重要的是编织好制度的笼子，这个笼子首先要结实牢固。而笼子的结实程度取决于笼子的材料，竹子、木头、藤条、铁器等都是制造笼子的材料。要关一只蛐蛐，可能竹笼子甚至纸笼子就够用了，但要关一只老虎，就非得特别打造牢固的铁笼子不可。“纸笼子”是绝对关不住“大老虎”的，就算勉强关进去了，也会一碰就倒，一咬就碎。笼子除了结实之外，空隙还不能太大，牛栏是关不住猫的。2013年，习近平总书记在河北调研指导党的群众路线教育实践活动的讲话中指出：“要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是管不住的，空隙太大，猫可以来去自如。”只有打造科学、合理、严密、结实的制度铁笼，才能既关得住“老虎”，又飞不出“苍蝇”。

要把权力关进制度的笼子，就要规范权力运行制度。“大道至简，有权不可任性。”把权力关进制度笼子，首先要制作好“制度笼子”，解决好“有章可循、有规可依”的问题。要扎紧扎牢制度篱笆，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系，进一步限定权力范围、厘清权力边界，避免“牛栏关猫，进出自由”。要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，推行各级政府部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，消除权力设租寻租空间。此外，还要通过深化行政审批制度改革，实施简政放权，不断压缩权力膨胀的空间，从根本上消除权力“任性”的空间。只有规范权力运行制度，让规范用权者畅通无阻，让滥用权力者不仅寸步难行，更有丢官坐牢的危险，唯有如此，权力才不敢“任性”、不能“任性”。

要把权力关进制度的笼子，就要不折不扣地执行制度。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”制度的生命力在于执行。再好的制度如果只是停留在嘴上、挂在墙上，没有见诸行动，其也不过是“稻草人”、“橡皮泥”，形同虚设。习近平总书记强调：“诚然，我们的制度体系还要完善，但当前突出的问题在于很多制度没得到严格执行……有了制度没有严格执行就会形成‘破窗效应’。”“要用严明的纪律维护制度，增强纪律约束力和制度执行力”。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外。任何党员干部都要自觉接受党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，自觉检查和及时纠正在行使权力、履职尽责方面存在的问题，切实做到有令必行、有禁必止，真正让铁规发威、让禁令生效。

把权力关进制度的笼子以后，谁来看管笼子？

权力关进制度的笼子以后，还要解决一个谁来监督权力、看管笼子的问题。这个可以形象地比喻为“钥匙归谁管”？这就需要完善监督问责机制来扮演好管理这把“钥匙”的角色。

一是大力推进监察体制改革，构建以监察委员会为主导的权力监督体系。党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使国家公权力的公职人员监察全覆盖。” 2018年3月20日，十三届全国人大一次会议正式审议通过《中华人民共和国监察法》，具体规定了监察权，并将“监察委员会”纳入宪法法律框架之中。《监察法》明确规定了对监察机关和监察人员的监督，具体规定了人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督和内部监督等多种监督机制，实现了对国家公权力机关及公职人员监督的全方位、全覆盖。监察委员会的设置解决了我国长期存在的“同体监督”的问题，有助于整合多个部门的职权，扩大权力监督范围，提升权力监督效能，建构集中统一、权威高效的监察体系。

二是将权力监督融入到党的各项建设中，健全不当用权问责机制。问责作为一种权力监督和制约的重要制度安排，是现代责任政府建设的基本条件。党的十八大以来，我国相继出台了《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党问责条例》等制度，对加强党的权力监督和问责具有重要意义。2013年11月，党的十八届三中全会《决定》指出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。2016年1月，十八届中央纪委第六次全会工作报告指出，要把问责作为全面从严治党的重要抓手，研究制定《中国共产党党内问责条例》，使问责规范化、制度化、常态化。2016年6月28日，中共中央政治局召开会议，审议通过《中国共产党问责条例》。这一系列责任落实的重要举措，进一步规范和完善了不当用权问责实施办法，提高了党的问责的政治性、精准性、实效性，努力做到严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责，更好发挥问责在新时代党和国家事业发展中的促进和保障作用，真正做到“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”。

（作者系中共上海市委党校教授）