绿会法工委建言《青藏高原生态保护法（草案）》

青藏高原是我国最大、世界海拔最高的高原，被称为“世界屋脊”、“世界第三极”；是中华民族的摇篮——黄河、长江的发源地，被誉为“中华水塔”。开展青藏高原生态保护立法，对于加强青藏高原生态环境保护、推动经济社会高质量发展、保障国家生态安全具有重大意义。十三届全国人大常委会第三十六次会议对《中华人民共和国青藏高原生态保护法（草案）》进行了审议，并将《草案》予以公布，向社会公开征求建议。中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会（简称“绿会法工委”）对此高度重视，并于2022年9月22日主办了“青藏高原生态保护法修法讨论会”。来自科研院所和高校的专家、教授、公益组织和志愿者代表，就目前我国青藏高原生态保护建设实践、存在的问题和困惑等情况，对青藏高原生态保护法（草案）提出了诸多建设性的意见。绿会法工委已将上述意见收集、整理、汇总，并提交至全国人大常委会法制工作委员会。

现将修改意见分享如下：

一、总体建议

（一）重新设置《草案》逻辑结构

《草案》作为指导青藏高原区域生态保护的综合性立法，应该遵照生态保护的基本顺位逻辑，即在规划与管控引领下，遵循事先风险管控-事后生态修复的思路。所以建议将第四章“生态风险防控”置于第三章“生态保护修复”之前。

《草案》第二章为“生态安全格局”，但考察其内容，第11条、12条、13条、第16条都是规划与管控相关的内容，第10条是从整体上规定构建青藏高原生态安全格局，可以放在总则中进行规定，第15条关于青藏高原自然保护地体系建设的规定，应该是糅合了我国最新的关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系建设的文件精神，如果不再设立资源保护或生态保护为专门一章的话，可以放总则中进行规定。因此，可以将第二章标题改为“规划与管控”，并将总则第6条归入这一章。这也与《长江保护法》的章节结构类似。

（二）厘清区域生态保护规划与其他规划之间的关系

开展青藏高原生态保护应规划先行，要明确区域生态保护规划与国家总体发展规划、区域发展规划、国土空间规划和生态保护专项规划等的衔接协调关系，在立法中对各种规划编制的主体、适用范围及效力以及与相关规划的适用关系等进行规定。《草案》尽管零星地对规划及管控进行了规定，但是比较零散、不成体系，而且关键性的国土空间规划的内容是不全面的。因此，建议对青藏高原生态保护及绿色发展涉及到的国土空间规划、生态保护及生态修复规划等进行全面规定。

（三）完善相关法律责任

《草案》中法律责任力度较轻，起不到惩戒违法犯罪的作用。青藏高原生态系统的脆弱性及生态保护的重要性决定了其一旦遭到破坏，将很难或将花费极大成本予以修复。但《草案》中对法律责任的规定整体偏弱，建议按照生态产品的价值核算标准，完善法律责任中的处罚性条款。并且《草案》中一些义务性规定或者禁止性规定与法律责任对应性不强，因此应严格对照前述禁止性或义务性条款相应规定明确法律责任。

（四）应完善青藏高原的法律定义，并加强气候变化应对的规定

目前青藏高原的定义在‍‍本法中仅指行政区域范围，缺失了对青藏高原本身的法律定义，包括其特征、性状等。特别是青藏高原涉及跨国界的情况，因此，更应该作出明确界定，宣示我国法律主权，同时消除国际争议。

《草案》具体条文24、32条都对气候变化作为高原生态保护的重要功能做了规定。总则中，应对“气候变化”作出表述，以承接后续具体条款。青藏高原作为亚洲水塔，地球第三季，国际水系，直接影响全球气候变化，对环境和生态至关重要。青藏高原又有着独特的结合了冰川、沙漠、冻土等的生态风险，这也是青藏高原生态独特性的体现。对于青藏高原生态特性，《草案》总则中应该对青藏高原及其生态有一个基本的特征描述，已对应后续章节细则及内容。

（五）结合青藏高原自身特性，设立独具特色的地区保护机制

1、对当地民众基本生计的可持续发展保障机制。

应明确中央财政支持、产业支持、政策支持等多方面保护机制，保障当地居民的经济发展水平不断提升，逐步推进发展中保护，保护中发展。

2、对遗传资源、特别是一些种质资源设立保护机制。立法强化和明确建立青藏高原地区生物资源库。

3、设立青藏高原保护的国际协调机制。《草案》第四条关于建立青藏高原生态保护协调机制，体现为国内地区间、部门间对生态保护的协调机制，没有体现关于国际间青藏高原生态保护协调机制。青藏高原横跨多国领土，也作为对全球气候影响的生态地域应该相邻各国共同保护。建议《草案》设立青藏高原保护的国际协调机制，有利于明确围绕青藏高原周边相邻国的法律依据。

（六）增加公益组织、志愿者等在《草案》中的作用。

保护青藏高原，应重视社会力量的参与。建议《草案》设立条文鼓励公益组织、志愿者等社会力量的参与及监督，对生态破坏事件社会组织可以作为民事诉讼主体提起公益诉讼。

二、具体建议

见链接：https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAxOTExMzM4Mg==&mid=2649705725&idx=2&sn=6e5ac5185d96e3300980e3b17a3d28ec&chksm=83d01834b4a791228aaa11c24f5e7014a8fc4de0bbfe4624487bc4a8eeb41d7d7aeecc4de241&token=1198233540&lang=zh_CN#rd

文/望月 审/Yang 编/angel