学者：行政公益诉讼“法化”程度不够高，检察机关无一败诉

3月22日，“法治蓝皮书《中国法治发展报告No.16（2018）》发布暨2018年中国法治发展研讨会”在京举行。中国社会科学院法学研究所副研究员卢超在报告中撰文指出，行政公益诉讼更多体现了检察系统主导的国家权力内部的制约拘束功能，“法化”程度并不够高，“法院更多是简单地附和检察机关的诉讼请求，缺乏精细化的司法论证。”

据最高检的数据显示，截至2017年5月《行政诉讼法》正式修订之前，各试点地区检察机关共办理诉前程序案件6952件，占全部公益诉讼案件的88%以上，其中行政公益诉讼诉前程序案件6774件，除了未到一个月回复期的有935件外，行政机关纠正违法或者主动履行职责的4358件，占75%。

“从已有的行政公益诉讼案件来看，检察机关无一败诉。”据卢超观察，截至2017年6月，各试点地区检察机关在办理公益诉讼诉前程序案件中，77.14%的行政机关在收到检察建议后主动纠正违法；法院判决结案437件，全部支持了检察机关的诉讼请求。

澎湃新闻注意到，2017年《行政诉讼法》新增的公益诉讼条款，将已经试点两年的行政公益诉讼制度正式予以法定化，并将检察建议设定为检察机关提起行政公益诉讼的必经诉前程序。“从数量比例而言，由于检察机关借助检察建议消解了大部分潜在的行政公益诉讼案件，进入诉讼程序的案件数量比例很小。”卢超说。

“检察机关办理公益诉讼案件的显著特点是诉前程序效果显著、胜诉率高。”卢超认为，检察建议作为检察机关正式提起诉讼的法定前置程序，发挥了较为高效的过滤效果，大部分案件经过检察建议程序便已经实现维护公益之目标，大大节省了司法制度成本。

不过，在卢超看来，行政公益诉讼仍存隐忧。“从已有的行政公益诉讼案件来看，所有庭审案件中检察机关无一败诉，法院在其中扮演了一个相对消极的角色，更多是简单地附和检察机关的诉讼请求，在司法个案中缺乏精细化的司法论证。”卢超表示，这也在某种程度上说明，行政公益诉讼尽管是以司法外核形式开展，但“法化”程度并不够高，更多体现了一种检察系统主导的国家权力内部的制约拘束功能。

截至目前，行政公益诉讼的案件类型主要集中在环保案件，对于生态资源与环境保护类型案件的侧重。卢超表示，食品药品安全领域内的行政公益诉讼案件，由于之前并不在法定试点范围之内，未经过任何实践案件的检验，司法机关缺少经验积累尚不知晓诉讼程序中可能面临的难题。

2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确了检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼，更加合理、明确界定了检察机关提起诉讼的身份。

卢超认为，诉前建议程序如何与诉讼模式之间进行合理衔接，检察机关需要依据何种标准来判断行政机关事后合理履行了法定职责，尤其是环境资源保护等监管职责的履行判断是一个长期持续且复杂的过程，并非短期即可判断公共利益改善的实际效果，如何从检察机关的外部视角来实现对行政机关法定职责的持续性监督，检察建议的诉前程序怎样及时转入诉讼程序的标准设计等诸多程序议题，还需要在今后司法实践中不断探索完善。