最高法案例：法院判决撤销被诉行政行为的法律效果，是否意味着应当将当事人的权利义务恢复到撤销之前的状态

裁判要旨

行政诉讼中，人民法院判决撤销被诉行政行为后，是否意味着应当将当事人的权利义务恢复到撤销之前的状态，行政机关作出将当事人权利义务恢复到撤销前状态的行政行为，是否属于执行人民法院生效判决的行为，应当根据生效判决认定的事实和作出撤销判决的理由具体判断。如果生效行政判决彻底否定据以作出被诉行政行为的事实认定或法律适用，从根本上否定被诉行政行为存在的合法性，则当事人的权利义务应当恢复到撤销前的状态，行政机关根据该生效行政判决，作出将当事人权利义务恢复到撤销前状态的行政行为，属于执行人民法院生效判决的行为；如果生效行政判决撤销被诉行政行为的理由，仅仅是认为被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足，或者认为行政行为适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权等，需要有权的行政机关重新作出行政行为的，则不能认为生效判决已经确认当事人的权利义务需要恢复到撤销前的状态，即便是撤销判决未在判决主文中作出责令被告重新作出行政行为的判项，也是需要行政机关依职权重新进行处理。在此情形下，行政机关作出行政行为，将当事人的权利义务恢复到撤销之前状态，与生效行政判决内容不一致，是行政机关自行判断作出的新的行政行为，不属于执行人民法院生效判决的行政行为。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申4932号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）北京北大教育投资有限公司。

法定代表人许振东。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）北京北大公学教育投资有限公司。

法定代表人李明春。

上述两再审申请人共同委托代理人林蔚、刘伟英。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省工商行政管理局。法定代表人陈楷。

原审第三人海南京灏实业有限公司。

法定代表人张冬贵。

委托代理人朱晓东、严浩。

原审第三人国浩房地产（中国）有限公司。

法定代表人张冬贵。

再审申请人北京北大教育投资有限公司（以下简称北大教育公司）、北京北大公学教育投资有限公司（以下简称北大公学公司）因诉被申请人海南省工商行政管理局（以下简称海南省工商局）及原审第三人海南京灏实业有限公司（以下简称京灏公司）、国浩房地产（中国）有限公司（以下简称国浩公司）工商登记一案，不服海南省高级人民法院于2017年11月8日作出的（2017）琼行终1132号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年7月10日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

北大教育公司和北大公学公司申请再审称：1.二审裁定认定事实错误。（2009）琼行终字第1号行政判决撤销的是1号撤销变更登记，不是工商变更登记行为；海南省工商局根据24号决定，而非生效行政判决，作出被诉恢复京灏公司股东变更登记行为。2.24号复函已确认京灏公司的外商投资企业批准证书自动失效，京灏公司未取得海南省商务厅关于外资企业的批准，恢复变更登记行为不符合法律规定。3.国浩公司提交的法定代表人为张冬贵的身份证明材料与事实不符，且授权委托材料不合法。张冬贵于2014年8月1日已不再是国浩公司的法定代表人，其作出的委托授权也不合法，一、二审审判程序违法。4.张冬贵与本案被诉行政行为有利害关系，一、二审未将其列为当事人，遗漏必须参加诉讼的第三人。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的条件。《最高人民法院关于适用

<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（七）项的规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。行政诉讼中，人民法院判决撤销被诉行政行为后，是否意味着应当将当事人的权利义务恢复到撤销之前的状态，行政机关作出将当事人权利义务恢复到撤销前状态的行政行为，是否属于执行人民法院生效判决的行为，应当根据生效判决认定的事实和作出撤销判决的理由具体判断。如果生效行政判决彻底否定据以作出被诉行政行为的事实认定或法律适用，从根本上否定被诉行政行为存在的合法性，则当事人的权利义务应当恢复到撤销前的状态，行政机关根据该生效行政判决，作出将当事人权利义务恢复到撤销前状态的行政行为，属于执行人民法院生效判决的行为；如果生效行政判决撤销被诉行政行为的理由，仅仅是认为被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足，或者认为行政行为适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权等，需要有权的行政机关重新作出行政行为的，则不能认为生效判决已经确认当事人的权利义务需要恢复到撤销前的状态，即便是撤销判决未在判决主文中作出责令被告重新作出行政行为的判项，也是需要行政机关依职权重新进行处理。在此情形下，行政机关作出行政行为，将当事人的权利义务恢复到撤销之前状态，与生效行政判决内容不一致，是行政机关自行判断作出的新的行政行为，不属于执行人民法院生效判决的行政行为。本案中，1号撤销变更登记行为撤销2007年3月29日海南省工商局变更登记的理由是，国浩公司未在海南省商务厅批复规定的期限内支付全部对价，24号复函确认京灏公司的外商投资企业批准证书自动失效；（2009）琼行终字第1号生效行政判决撤销1号撤销变更登记行为的主要理由是，国浩公司已经按约定向北大青鸟公司支付人民币5亿元整，不再为并购京灏公司承担其他付款义务，且24号复函是两个行政机关之间的内部往来公文，不能看作是撤销国浩公司并购京灏公司行政许可的决定。两相对照，生效行政判决显然是彻底否定了被诉1号撤销变更登记行为的全部事实和理由，撤销判决的法律后果应当是将当事人的权利义务恢复到撤销前的状态。据此，一、二审判决认为海南省工商局于2014年10月10日作出的恢复工商登记行为，是执行人民法院生效判决的行为，不属于行政诉讼的受案范围，符合本案的事实和法律规定，本院予以支持。北大教育公司和北大公学公司主张，（2009）琼行终字第1号行政判决撤销的是1号撤销变更登记，并不是工商变更登记行为，海南省工商局根据24号决定而非生效行政判决作出被诉恢复京灏公司股东变更登记行为。但是，由于（2009）琼行终字第1号行政判决是彻底否定1号撤销变更登记行为的事实认定和决定理由，判决结果是要将当事人的权利义务恢复至撤销前的状态。所以，无论是24号决定，还是被诉恢复京灏公司股东变更登记行为，都是根据（2009）琼行终字第1号行政判决作出的行政行为，均属于不可诉的行政行为。以此为由申请再审，理由不能成立。北大教育公司和北大公学公司又主张，24号复函已确认批准证书自动失效，京灏公司未取得海南省商务厅关于外资企业的批准。但是，24号复函确实属于行政机关内部往来文件，未对外发生法律效力，不能作为海南省商务厅自行撤销国浩公司外商投资企业批准证书的根据。同时，根据《关于外国投资者并购境内企业的规定》第三十六条规定，只有在境外公司自营业执照颁发之日起六个月内没有完成股权变更手续的情况下，外商投资企业批准证书才自动失效。本案国浩公司已经完成股权变更手续，不存在批准证书自动失效的前提条件。以此为由申请再审，理由同样不能成立。北大教育公司和北大公学公司还主张，国浩公司提交的法定代表人为张冬贵的身份证明材料与事实不符，授权委托不合法。但是，根据查明的事实，国浩公司董事会通过决议，自2014年8月1日起，张冬贵辞去国浩公司集团董事经理的职务，但将仍然作为公司的董事和法定代表人。其该项主张与事实不符，本院不予支持。北大教育公司和北大公学公司再主张，一、二审未将张冬贵列为第三人参加诉讼，属于遗漏必须参加诉讼的第三人。但是，参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第三款规定，只有原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人，人民法院才撤销原审判决，发回重审。张冬贵作为国浩公司股东，其利益已经被国浩公司代表，并非必须参加诉讼的当事人，不参加诉讼并不影响案件的公正审判，不属于审判程序违法的情形。北大教育公司和北大公学公司以此为由申请再审，理由亦不能成立。

综上，北大教育公司和北大公学公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用

<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回北京北大教育投资有限公司、北京北大公学教育投资有限公司的再审申请。

审判长 郭修江

审判员 龚 斌

审判员 熊俊勇

二〇一八年十一月二十六日

法官助理黄宁晖

书记员陈清玲

原标题：《最高法案例：法院判决撤销被诉行政行为的法律效果，是否意味着应当将当事人的权利义务恢复到撤销之前的状态》

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