以香港为例,寻求中国内地腐败治理的社会参与

公婷 肖汉宇 杨丽天晴

2018-04-16 14:57 来源:澎湃新闻

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虽然廉政公署是香港反腐败工作取得成功的不可或缺的因素,但民众的支持与积极参与也发挥了不可替代的作用。图为香港廉政公署。视觉中国 图

腐败是社会的毒瘤, 而如何抑制和减少腐败是当今社会面临的一大难题。虽然世界各国都做出了不同程度的努力,但能够成功抑制腐败并成为清廉社会的可谓凤毛麟角。由此可见,廉政治理是一项非常复杂和长期的任务。
各国采取的反腐败措施的内容与侧重点不尽相同,但实践表明,成功的腐败治理往往包括一些基本要素,例如强有力的改革者、推行改革所需要的种种资源,以及良好的社会氛围。强有力的改革者与资源的整合可以在较短的时间内发挥作用,而要培育廉洁的社会氛围往往难度更大,需要长期不懈的努力。如果我们把前两项要素看作是反腐败的硬件的话,那么最后一项要素则是治理腐败所需要的软件。只有硬件与软件同时兼备才能够达到最佳治理效果。
从各国的实践看,许多自上而下的反腐败改革往往不缺乏领导者和物质资源,但往往缺乏社会力量的积极参与以及廉洁的社会氛围作为支撑,因此腐败治理的成效不能持久。基于此,本研究提出“社会反腐”的概念及基本内涵,并探讨其对廉政治理的重要意义。
本研究的数据来自2015年在香港进行的一次大规模抽样调查。该调查主要考察了三个层面的问题,即香港民众对腐败定义的认知,对腐败的容忍度,以及举报腐败的意愿,共回收1025份有效问卷。本次调查的结果以及社会反腐在香港的形成与发展为我们的研究提供了充分的实证基础。
一、治理腐败为什么需要社会参与?
腐败是一种社会现象,它侵蚀社会的各个阶层和角落,大到高官滥权,小到学校中班干部贿选,腐败对社会生活的各方面都会造成负面影响,如败坏社会风气,阻碍经济发展,吞噬公共资产,这已是不争的事实。
人人都听闻过腐败事端,甚至有不少人亲身经历过,相形之下,反腐败却常常被认为是政府的事,使之成为反腐机构的“独角戏”。在过去的研究中,政府往往被视为打击腐败的主力军,社会的贡献则很少被提及。
有别于此,我们提出一个新的概念,即“社会反腐”。社会反腐是指依靠民众的力量和社会对腐败的零容忍来有效遏制腐败。具体而言,社会反腐包括两个层面,首先是大众对腐败的认知,进而落实到反腐败的行动意愿。社会反腐有多种形式,主要包括形成对腐败零容忍的社会氛围,以行动支持政府的反腐败改革,以及举报贪污等。
治理腐败为什么需要社会参与?原因主要有如下三个方面:
其一,社会参与有助于提升反腐败效能。中国内地当下的反腐败工作虽然取得了令人刮目的成果,尤其是十八大之后的“打虎”、“拍蝇”和“猎狐”更是成绩斐然。虽然反腐败已经走出“运动式反腐”的怪圈,但腐败治理仍然以自上而下的方式进行,反腐败的社会参与度并不高,老百姓大多是旁观者和信息接收者。
原因可能有几个方面。一是民众对腐败的危害认识不足或感到司空见惯,因而对腐败的容忍度较高。二是对民众参与缺乏相应的制度支持与保护,使得社会参与的意愿不高。与此同时,政府信息和运作的透明度也不够。如上不利因素,增加了民众参与反腐败的阻力。
社会反腐的缺失使得反腐败无法在更广阔的层面展开。仅凭自上而下推行,反腐败难以落实到社会层面,无法实现其最大效能。
其二,社会参与能增强老百姓对反腐成效的获得感。“获得感”是十八大以来治国理政的关键词之一,也是亿万老百姓的切身感受。“给老百姓带来更多获得感”是廉政治理的新理念,体现了以人民为中心的发展思想。获得感可以通过数据更加直观地体现,来自《求是》杂志2017年一篇文章中的数据显示,2016年民众对反腐败工作的满意度高达92.9%,比2012年的75%提高了17.9个百分点,民众的心理“获得感”不断增强。与以往单纯的政府提供反腐服务、民众享受反腐成果不同,社会反腐鼓励民众直接参与反腐治理的过程中,成为反腐的主体,比起旁观者和信息接收者的身份,更能提升“获得感”。
其三,社会参与更有利于根治腐败,构建长治久安的清廉社会。社会参与对从源头上根治腐败的重要性不言而喻。对当下中国内地来说,自上而下的反腐高压态势已经持续了一段时间,但是反腐败仅仅自上而下进行还远远不够,需要引入社会的力量。这对反腐败的可持续性和寻找未来的突破点来说都具有深远意义。社会反腐,尤其是民众对腐败的零容忍,可以从根本上清除腐败滋生的土壤,使腐败行为成为众矢之的,使腐败分子无处藏匿,从而使老百姓安居乐业,社会长治久安。
二、如何构建社会反腐?
鉴于社会反腐在反腐败改革中的重要意义,学者们也在探讨测量社会反腐的指标体系。例如,美国政治学者阿诺德•海顿希默(Arnold J. Heidenheimer)于上世纪七十年代提出了著名的“黑白灰”三色腐败分类法。
他认为,“黑色腐败”是指那些绝大多数人都认为是腐败并需要予以处罚的行为,“灰色腐败”是只被一部分人认为是腐败并需要予以处罚的行为,而“白色腐败”则是那些虽为不当却被普遍认为是可接受的行为。三种行为会有不同的结果:虽然黑色腐败会得到抑制,灰色和白色腐败却会因为得到人们的宽容而在社会中蔓延滋生。
我们认为,构建社会反腐应注意以下三个方面。
第一,社会对腐败应有清晰的认知。也就是说,民众应知道什么是腐败,它在什么条件下发生,为什么是有害的,又是如何危及社会和人们的正常生活的。对腐败的认知是廉政建设的基本尺度,是决定民众能否参与反腐治理的前提。只有在民众普遍意识到腐败是阻碍制度进步和社会发展的顽疾时,他们才会投身于廉政治理。
第二,社会反腐体现在民众对腐败的低容忍度。即便是认识到了腐败及其危害,人们在面对腐败时仍会有不同的反应。不少人支持严格执法去制止腐败,并且他们本身也能自觉抵制腐败,但也有些人对腐败抱有容忍和谅解的态度,比如我们常听到的“腐败难免论”。
了解民众对腐败的容忍程度及他们抵制腐败的意愿,将有助于我们更好地理解反腐败及廉政建设所处的社会环境以及民众对这些工作的支持和参与程度。同时,对腐败的容忍度也预示一个社会所面临的腐败风险。人们对腐败行为的唾弃将使得它难以有滋生和发展的土壤。反之,如果民众对腐败行为施以宽容,听之任之,就可能造成它们的进一步蔓延。因此,为了提高反腐败的成效,就必须尽可能降低民众对腐败的容忍度。
第三,即使意识到腐败的危害并且持有低容忍度,民众是否能把认知转化为积极的行动,仍是一个问题。也即,民众对腐败是否会做出积极反应,主动举报腐败。举报意愿是民众对腐败认知与低容忍度的升华。从效果来看,民众举报腐败的意愿越高,那么,潜在腐败交易被发现的概率也越高,腐败交易面临的惩罚成本也就越高。因此,民众举报意愿的高低决定了廉政治理能力的高低。
三、香港反腐经验中的“社会治理”
香港廉政公署举报受理完整流程。 廉政公署网站 图

香港是全球为数不多的廉洁社会之一。自国际性反腐败民间组织“透明国际”(Transparency International)于1995年首次公布“清廉印象指数”(CPI)以来,香港一直名列全球最廉洁的二十个经济体内。
已有丰富的研究从不同角度分析了香港反腐败的成功经验。毫无疑问,二十世纪七十年代初成立的廉政公署(ICAC)对香港的反贪和廉洁起到了至关重要的作用。可以说,没有廉政公署就没有香港公务机构今天普遍的清廉。但是,香港廉政建设的成功并非仅由于有廉政公署。廉政公署在宣传中的提法已从“香港胜在有ICAC”,改为“香港胜在有你和ICAC”。 这正说明民众在反腐治理中的作用。
正如我们前面提出的,反腐败成功离不开硬件与软件的共同作用。香港在腐败治理方面的成就是软硬件交互作用的结果。硬件是体制机制上的保障,例如鼓励举报和匿名保护的制度;软件则是社会大众对腐败的认知和低容忍,继而有非常高的反腐意愿。
2015年,我们委托香港大学社会科学研究中心进行了一次问卷调查。香港共有412个选区,根据最新的家庭收入和家庭人口统计数据,我们首先计算各选区家庭收入中位数以下的家庭占该区内家庭总数的比例。然后根据比例的高低,又将412个选区分为40组,从每一组随机抽取一个选区作为入户调查的对象。通过随机抽样,在从政府统计处获得的3万多份香港家庭地址信息中,共有6744个家庭地址落入40个被选中的选区。我们对被抽中的选区中所有可获得的家庭地址都进行了入户访问,这确保了所有家庭都有同样的概率被抽中接受调查。在获得被访问家庭同意后,如果家庭中有多于一位符合条件的受访者(年龄在18岁或以上),我们选择将最快过生日的那位家庭成员作为调查对象。
我们在这次调查中共获得1025份有效问卷。问卷调查的结果清晰展现了香港社会大众对腐败和反腐败的认知现状和举报腐败的意愿。
首先,我们考察了市民对腐败的认知。问卷中,我们询问了受访者如何界定腐败。我们给出了十一种假设情形,让受访者判断它们是否属于腐败(见表1),分数越低越表明受访者认为某种情形是腐败行为。结果显示香港民众对什么是腐败行为有较清晰的认知
例如,受访者普遍认为,官员利用关系为子女进入好学校、官员接受承包商请客吃饭等,构成腐败行为。政府官员即便在未承诺利益回报的情况下接受商人提供的好处,在提供服务时收取“茶钱”(好处费),哪怕这个好处费非常低(只够买茶),也都是腐败行为。
值得一提的是,香港市民不仅仅把腐败看作是政府官员的“专利”,而且把私营部门的不正当利益交换也看作是腐败。例如,公司雇员在承包商拿到合同后接受该承包商的佣金。至于“学生中秋节送一盒月饼给老师”和“政府官员用个人财产参与赌博”,大多数受访者并不认为这两种情形构成腐败。
表1.问卷调查受访者对腐败的定义
其次,我们的问卷调查考察了民众对腐败的容忍度。我们把对腐败的容忍度用0-10来衡量,数值越小表示越不能容忍腐败。0表示完全不能容忍,10表示完全可以容忍。结果显示,香港市民对腐败容忍的平均值是1.24。在所有1025位被访者中有705位对腐败表示零容忍。在其他机构所做的类似调查中,香港市民也表现出同样的低容忍度。
以上的测量我们称之为自我测定的容忍度。为更准确地测量受访者对腐败的容忍度,我们通过以下两个问题作进一步的考察。第一个问题:“在你看来,在别无选择的情况下,以贪污腐败为手段达到一个正当目的,是可以原谅的吗?”第二个问题:“你认为贪污腐败会提高政府的效率吗?”回答选项中的“1”表示非常不同意,“5”表示同意。
结果显示,第一道题的平均得分为1.8分,第二道题的平均得分为1.6分。这两道题的答案进一步反映出受访者对腐败的容忍度非常低。即使腐败有一个正当的目的,也不能使得腐败行为本身被接受。更有意思的是,受访者普遍认为腐败并不能够提高政府的效率。这与“腐败效率论”的观点相去甚远。
再次,我们的研究关注了受访者在多大程度上愿意举报贪污腐败行为。我们请他们回答,如果遇到疑似腐败案件是否会举报。结果表明,1025名受访者中,高达70%(720人)表示“愿意举报”,10%(102人)表示“不愿意举报”,20%(204人)表示“不确定”(见图1)。也即是说,大多数受访者愿意在遇到疑似腐败案件时主动举报。这与香港廉政公署一直以来估计的70%-80%的市民愿意举报的比例大致相同。
图1.如果你知道某人贪污,是否会举报?
数据来源:作者
民众是否愿意举报腐败行为是衡量社会反腐的重要指标。那么,分析哪些因素会影响到民众举报的意愿就非常关键。也就是说,为什么一些人更愿意主动举报腐败,积极投身于腐败治理中;而有的人则似乎对腐败较为冷漠,采取回避或者不理会的态度?
我们认为,民众是否会举报腐败案件与两个重要因素有关。第一是与他们如何定义腐败并由此对腐败采取什么态度相关,这可以看作是个体的内因。民众如果充分意识到腐败的危害,并且对腐败采取零容忍的态度,那么他们就可能举报身边的腐败行为。第二,市民举报的愿意也与外在的环境因素有关。例如政府是否在反腐败工作中表现得非常令人满意、市民是否信任反腐败机构以及他们对政府的反腐败改革是否有足够的信心。
我们根据问卷调查数据检验了上述假设。结果显示,外因与内因都对市民是否举报腐败案件有显著的影响。也即,受访者越认为香港政府的反腐败工作有效,越认为廉政公署值得支持,他们对政府的反腐执法就越有信心,也就越有可能举报腐败行为。从内因看,市民对腐败越不能容忍,举报身边腐败行为的可能性就越高。从外因看,政府的反腐败努力及其成效对社会反腐有着积极的“鼓励作用”。
我们的研究表明,虽然廉政公署是香港反腐败工作取得成功的不可或缺的因素,但民众的支持与积极参与也发挥了不可替代的作用。通过对香港市民的问卷调查,我们证实了香港除了有廉政公署在,社会反腐方面也有着非常坚实的基础。两者的共同作用才是维护香港廉洁的基石
四、社会反腐任重而道远
社会反腐对治理腐败有重要意义。在世界各地有各种各样的民众参与反腐的方式和路径。例如,在印度农村发起的社会审计运动为农民发声提供了渠道,赋予了农民质询政府财政流向和用处的权利。又如,在受到腐败困扰的斯洛伐克,真正发挥反腐败作用的不是政府,而且当地富有活力的非政府组织。它们致力于提高民众对腐败危害的意识,倡导反腐败立法,以及和当地媒体合作,监督政府的工作。
除了这些海外的经验,中国内地也不乏对社会反腐话题的讨论。有不少文章指出,中国内地民众参与反腐的热情很高,但缺乏有力的制度保障。有分析指出,民众之所以不太积极参与反腐主要有以下几方面的原因:腐败行为本身具有隐蔽性;腐败群体掌握公权力,民众难以与之抗衡;配套制度还没跟上,民众参与反腐败的切身利益难以充分保障,怎样让举报者更有安全感还是个尚未完全解决的问题,等等。总之,多方面的因素使得社会参与反腐尚有很长的路要走,“任重而道远”。
中山大学廉政与治理研究中心开展的2015年度全国廉情调查得到的数据显示,内地民众对腐败的容忍度也较低,显示均值为2.0,比我们表1的均值2.4还要低。也就是说民众对腐败的容忍度已经比较低了。如果民众对腐败的低容忍度能转化为对反腐治理的积极参与,社会反腐就会有非常大的动力。
但有意思的是,一些人一方面坚定地认为某些行为是某种程度的腐败,另一方面又认为这些行为是必需的。例如,2008年一项在发达城市进行的调查询问受访者,办事是否需要找关系、与官员打招呼以及给官员请客送礼。回答的选项包括:完全不需要、一般不需要、有时需要、不搞不行。结果显示,有非常高比例的受访者觉得,有时需要或者不搞不行。也就是说,即使在市场经济比较发达的城市,民众仍然相信,与官员打招呼、送礼是办事成功所必需的方式。
上述两个调查呈现的反差结果令人深思。虽然人们已经对如何定义腐败有非常严格的标准,但在日常生活中仍然相信腐败一下有可能会带来“好处”。这说明,要转变社会对腐败的看法仍是十分艰巨的任务。
在民众举报腐败意愿方面,内地与香港的比较则更值得深思。《中国青年报》2013年一项在线调查显示,虽然感觉“跑官买官”现象普遍,但只有13.2%的受访者会举报。湖南大学廉政研究中心近年在长沙进行的一次问卷调查结果显示,有32%的受访者愿意举报腐败案件。这与香港在多项问卷中均有高达70%的受访者愿意举报腐败案件相比,仍然有很大的差距。
因此,如何引导民众,让民众积极参与治理腐败是廉政建设的一个重要课题。
总之,反腐败的成功离不开民众的参与如果腐败已经深植于社会文化之中,那么就会削弱人们参与反腐败实践的意愿。这是政府必须认真对待的问题。另一方面,民众积极参与反腐的动力源自对政府的信任,只有清廉的政府才能站在道德高位号召市民参与反腐败。社会对腐败的低容忍度并不自然等同于民众在腐败治理中的高度参与,后者需要政府的鼓励和法律的保障。
自2012年以来,中国政府加大了反腐败的决心与力度,做到了“老虎”、“苍蝇”一起打,被查处官员的级别与数量都有非常显著的上升。此外,中国政府也加快了顶层制度改革的步伐,国家监察体制改革从试点到分批落实,地方和中央监察委员会的相继设立,体现了中国政府进行体制改革的战略部署。这是硬件上的重构与改革。这些措施充分体现了中国内地对腐败的零容忍与反腐败的决心。
另一方面,最近几年的反腐败工作更注重提升民众对政府反腐败工作的满意度与获得感。这些都是可喜的进步。我们提出的社会参与反腐的构想不仅有重要的理论意义,同时也具备了实践的条件。有必要营造社会对腐败的零容忍,将民众对腐败的痛恨与摈斥转化为积极参与腐败治理的实际行动。
五、结论
民众是不可忽略的重要反腐力量。第一,民众的参与是制度改革不可或缺的要素。民众在腐败举报方面能够提供非常有效的信息,民众的信任及支持是反腐败机构成功的保证。第二,民众参与也有助于形成清廉的社会风气,构建坚实的廉洁文化,使腐败难以有再生的土壤。这种软实力的培养比自上而下的运动式反腐以及政府内部的制度建设需要更长的时间和耐心,但是一旦培育起来,其效果将是不可估量的。
当然,社会反腐也需要从细微的制度改革入手,以更积极地鼓励民众参与腐败治理。我们在香港的调查研究表明,民众越是了解举报的程序以及法律对举报人的保护,对政府和反腐败机构就越是信任,他们就越有可能举报生活中可能遇到的腐败现象
中国内地已经有了比较完善的举报人保护制度,问题是如何将它们付诸有效实施。最高人民检察院的《人民检察院举报工作规定》对举报机制中的各种情形进行了非常详细的规定和奖赏安排,并要求全国各单位认真执行相关的规定。由此可见,中国内地的社会反腐已经有了一定的制度基础,关键是如何将制度落实到日常生活中,营造社会反腐的氛围。
如何培育社会反腐的力量是一个崭新的课题。在中国内地如何结合实际情况发挥民众在反腐败改革中的作用,则刚刚起步。这需要实际工作者、学者与市民们共同努力,探索一条具有中国特色的成功的反腐之路。
(作者公婷是香港城市大学公共政策学系教授,肖汉宇是香港城市大学公共政策学系访问学者,杨丽天晴是香港城市大学公共政策学系博士后研究员。本文的撰写主要参考了公婷和肖汉宇合作完成的两篇文章:《腐败容忍度与“社会反腐”:基于香港的实证分析》,载《公共行政评论》2016年第3期;“Socially Embedded Anti-Corruption Governance: Evidence from Hong Kong”,载Public Administration and Development,第37卷第3期[2017年]。文中提到的问卷调查得到香港政府研究资助局和香港城市大学的资助。)
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责任编辑:李旭
校对:徐亦嘉
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 香港,腐败,透明国际,廉政公署,社会反腐

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