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欧洲观察室|欧美安全与防务关系持续提升威胁世界和平

澎湃新闻特约撰稿 杨海峰
2022-11-25 07:05
来源:澎湃新闻
外交学人 >
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【编者按】

本文是上海欧洲学会与澎湃新闻(www.thepaper.cn)“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第34篇。11月19日,上海欧洲学会、上海外国语大学欧盟研究中心和上海市俄罗斯东欧中亚学会举行“欧美关系走向报告”发布会暨欧美俄中关系研讨会,发布《欧美关系走向年度报告(2022)》。报告试图在更加广阔的视野下,分析研究美欧关系的发展走势和重大事件的影响,从而能为中国外交制定对欧关系方针提供更加充分的参考。澎湃新闻(www.thepaper.cn)获授权选刊报告中部分文章。

当地时间2022年11月4日,德国明斯特,德国外交部长安娜莱娜·贝尔伯克、加纳外交与地区一体化部长雪莉·阿约科·博奇韦(右,贝尔伯克旁边)、肯尼亚共和国外交部长阿尔弗雷德·穆图亚(左)、加拿大外交部长梅勒妮·乔利(右三)、英国外交大臣詹姆斯·克莱弗利(右二)、法国外交部长凯瑟琳·科隆纳(左)、日本外相林芳正(右)、美国国务卿安东尼·布林肯(左二)、欧盟外交与安全政策高级代表何塞·博雷利(前排左)和非盟委员会副主席莫妮克·恩桑扎巴甘瓦出席七国集团外交部长会议工作会议。 视觉中国 图

随着拜登政府上台执政,欧美关系整体回暖,双方的安全与防务关系更是明显提升。尽管欧美安全与防务关系在2021年经历了阿富汗撤退、美英澳组建“三边安全伙伴关系”(AUKUS)等事件的冲击,但2022年初爆发的乌克兰危机迅速成为了双方安全与防务领域的优先事项,有力推动了双方协作的加强。从欧盟的《战略指南针》、美国的《国家安全战略》和《国防战略》,以及北约《战略概念》等一系列重要报告和相应举措可以看出,欧美都在积极发展安全和防务力量,并高度重视对方的作用,双方试图构建起一种更加互利互补的安全与防务关系。但不可否认,欧美在安全与防务的力量上存在显而易见的差距,在意图上存在无法忽视的差异。欧美安全与防务关系走向对应对俄乌冲突、伊核问题等可能持续或升级的国际危机都将产生深远影响。

一、欧美安防关系在拜登执政后有了明显提升

欧盟及其成员国与美国的安全与防务关系是欧美双边关系中的一个主要基石。该关系以北约为重要纽带和框架,其外延和内涵在不断扩展。以欧盟《安全与防务战略指南针》(A Strategic Compass for Security and Defence)为例,虽然没有对安全与防务的内容进行直接和明确的界定,但从其对相关威胁的描述可以看出,当前安全与防务所涉内容越来越宽泛,包括了战争、武装侵略、领土吞并、恐怖主义、暴力极端主义、有组织犯罪、混合威胁、网络攻击、武器扩散,以及气候变化、不正常的移民与难民、全球健康危机等。

根据调查,对于相当一部分欧美公众来说,2021年面临的最大安全挑战有新冠疫情、气候变化、恐怖主义以及移民难民等,而在2022年面临的最大安全挑战则成为了气候变化、国家之间的战争、俄罗斯以及移民难民等。面对如此种种威胁,拜登政府执政后,欧美在安全与防务领域加强合作,明显提升了双方关系。

早在拜登参加美国总统选举获胜之初,欧盟委员会就于2020年12月发布了《全球变局下的欧美新议程》(A New EU-US Agenda for Global Change),并将全球行动与安全作为议程中的四大中心领域之一,提出建立结构化的欧盟-美国安全与防务对话,基于共同的战略远景并采取全面的安全措施,包括就各自的安全和防务倡议、危机管理、军事行动和双边安全事项进行跨大西洋合作的可能性进行交流。

拜登在2021年6月访问欧洲参加北约峰会和欧美峰会,欧美双方发布《建立新跨大西洋伙伴关系的欧美峰会声明》,计划就安全与防务展开专门对话,并在这一领域开展更密切的合作。2022年4月,欧美在布鲁塞尔举行了首次安全与防务对话。按照欧盟对外行动署的说法,此次对话是欧盟和美国在安全和防务领域建立更紧密伙伴关系的重要里程碑。

从一些欧美知名智库对欧美关系的研究报告看,欧美双方对拜登执政时期的欧美安防关系的评价明显好于对特朗普执政时期的评价,这与双方对欧美总体关系评价的变化趋势较为一致。与此同时,布鲁金斯学会的研究报告对拜登执政时期的欧美安防关系的评价甚至还要高于对欧美总体关系和其他领域关系的评价,并且这种评价在乌克兰危机后达到了新高。

二、欧美双方在乌克兰危机中进行了有效协作

乌克兰危机成为了提升欧美安防关系的重要契机,合作应对乌克兰危机则成为了欧美安防关系提升的显著体现。在2021年经历了阿富汗撤退、美英澳组建“三边安全伙伴关系”(AUKUS)等事件的冲击后,2022年初爆发的乌克兰危机迅速成为了欧美双方安全与防务领域的优先事项,有力推动了双方在该领域的协作。

2022年2月24日,乌克兰危机爆发。在10个月里,欧美从上至下、从政策到行动,围绕援助乌克兰、打击俄罗斯开展了大量工作。美国总统拜登于3月和6月两访欧洲参加北约峰会。3月30日,欧美在华盛顿举办首次对俄高级别对话,重点讨论了双方旨在结束俄罗斯发动针对乌克兰的军事行动的战略目标和政策协调。美国国防部长奥斯汀于4月在德国拉姆施泰因空军基地牵头成立乌克兰防务联络小组,后以每月一次的所谓“拉姆施泰因模式”会议协调几十个国家讨论军事援助乌克兰等事宜。

到今年10月,欧盟和北约已经将现有坦克的2%、榴弹炮的4%、多管火箭发射系统(MLRS)的5%提供给了乌克兰。欧盟首次通过欧洲和平基金(EPF)向乌克兰提供了致命性武器。在援助方面,美国对乌援助总额超过了520亿欧元,其中军事援助达到了240亿欧元;欧盟对乌援助总额相对较少,但也达到了290多亿欧元,其中军事援助有120亿欧元。在接收难民等方面,欧盟比美国做出了更多贡献,并已计划在欧盟内训练1.5万乌克兰士兵。除了援助乌克兰,欧美还对俄罗斯进行了多轮制裁。

三、力量持续发展成为安防关系提升的基础,但大小存在差距

欧盟近年来接连出台《欧洲防务行动计划》、《安全与防务战略指南针》等多项旨在建成欧洲防务联盟的重要政策文件,其安全与防务力量得到不断发展。在研发和采购方面,欧盟委员会在2021年6月底正式启动由欧盟预算出资的欧洲防务基金,其多年度预算总额约为80亿欧元,主要用于协调、补充和扩大成员国的防务研发投资以及国防设备与技术的采购。

2022年7月,欧洲防务基金资助了总额近12亿欧元的首批61个项目,帮助成员国合作研发下一代战机、坦克和舰船等防务能力和开发关键防务技术。在人员和任务方面,欧盟目前在共同安全与防务政策下已经有18个进行中的危机管理任务和行动,参加人数达到了4千多。在此基础上,欧盟理事会在2022年3月通过的《安全与防务战略指南针》进一步计划在年内组建包括陆、海、空和网络力量在内的5千人快速反应部队,并于2023年开始常规训练,2025年可在危机中迅速部署开展行动。当然,和北约一样,欧盟层面的主要经费和人员都来自于成员国。丹麦在2022年6月公投同意加入共同安全与防务政策,这为欧盟安防力量的增加进一步提供了助力。

对于现阶段的欧盟安全与防务力量来说,欧盟层面的发展具有象征意义和引领作用,而其实质性发展仍在法德等成员国层面。在欧盟1.8万亿欧元的“多年度财政预算框架(2021-2027)”中,属于安全和防务领域名下的预算只有132亿欧元。相比之下,法国近来每年的国防预算是400多亿欧元,未来争取达到500亿欧元。德国总理朔尔茨在今年2月宣布总额为1000亿欧元的特别基金支出计划,用于未来五年联邦国防军的现代化。德国政府在今年7月批准的2023年国防开支将超过500亿欧元。欧盟及其成员国安全与防务力量的持续发展为欧美安防关系的提升打下了更为稳固的基础。

不过,根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所在今年4月发布的世界军费趋势数据显示,尽管美国在2021年的军费支出比2020年减少1.4%,但仍然高达8010亿美元,占整个世界军费支出的38%,远高于整个欧洲地区4180亿美元的军费支出。仅从这一点就可以看出,欧美在安全与防务力量上存在很大差距。

四、重视对方作用成为安防关系提升的保障,但程度存在差别

对于欧盟及其成员国来说,美国对欧洲的安全保证具有至关重要的作用。相对而言,靠近俄罗斯的中东欧国家更为依赖美国的安全保障,而法国等远离俄罗斯的国家更为强调安全与防务的独立自主。

在拜登胜选后,欧盟外交与安全政策高级代表博雷利马上表示,希望他对跨大西洋安全联盟能有坚定的承诺。在美国防长奥斯汀宣布取消从德国撤军后,时任德国防长卡伦鲍尔对驻德美军不减反增的计划表示欢迎。根据德国马歇尔基金会和贝塔斯曼基金会在2021年的调查显示,大部分受访的欧洲人对美国参与欧洲安防持积极看法,希望美国能继续保护欧洲大陆,其中波兰人的支持率高达84%,德国人和法国人的支持率相对较低,分别为69%和55%,但都比2020年时增加了10%。在2022年俄乌冲突爆发后,类似调研显示,希望美国参与欧洲安全与防务的欧洲人进一步增加,波兰等中东欧国家的支持率继续名列前茅,法国人的支持率增长5%,而瑞典人的支持率则从一年前的45%增长到了72%。这种情况下,瑞典和芬兰公投赞同加入北约。

对于美国来说,不管是特朗普政府还是拜登政府执政,欧洲在美国的全球战略版图中始终占有重要位置。首先,欧洲是美国对抗俄罗斯的前沿阵地。其次,欧洲为美国在当地设置军事存在和投射力量提供了极大便利。再次,欧盟及其成员国具有比较强大的安全与防务力量,可以在正常情况下发挥维护欧洲自身安全、稳定周边乃至更远地区局势的作用。美国两届政府不同的是,特朗普政府强调“美国优先”,认为欧洲在安全与防务上面承担的责任、发挥的作用还不够,进而反复指责一些欧洲盟友在军费支出上没有达到2% GDP这一目标,是在占美国军事力量的便宜,而拜登政府则更多强调“依靠盟友”,欧美在安全与防务上一起承担责任、发挥作用,不仅在执政之初就取消了从德国撤军的命令,更是在俄乌冲突的刺激下,迅速将驻欧美军增加到了10万人。

欧美都重视对方在安全与防务上面的作用,这为双方安防关系的提升提供了保障,但双方的重视程度显然存在差别。尽管拜登政府比特朗普政府更加重视欧洲,但并不能改变美国已经将最大的重心转移到亚太的事实。美国发展驻欧美军快速应战能力的欧洲威慑计划(EDI)的2023年预算为42亿美元,而其类似的太平洋威慑计划在2023年的预算则达到了61亿美元。

五、期待互利互补成为安防关系提升的动力,但解读存在差异

欧盟希望欧美能形成一种互利互补的安全与防务关系。欧盟的《战略指南针》指出,欧盟与美国的伙伴关系具有战略重要性,双方必须以互利(mutually beneficial)的方式深化在安全和防务方面的合作。同时,北约是其成员集体防御的基础,欧盟与北约相辅相成(complementary)。2022年俄乌冲突再次证明了欧盟与北约的战略伙伴关系对欧洲-大西洋安全至关重要,双方将继续开展密切互利的合作。北约的《战略概念》对欧盟关于双方关系的提法给予了积极回应,指出欧盟是北约一个独特且关键的伙伴,双方在支持国际和平与安全方面发挥着互补作用。《建立新跨大西洋伙伴关系的欧美峰会声明》则表示欧美要就安防领域的密切互利合作展开讨论。

欧美期待双方在安防领域能够实现互利互补,这给双方安防关系的提升带来了动力。欧盟在2016年提出与北约加强合作,其后双方共提出了包括军事机动性(military mobility)项目在内的76项共同提议,到今年发布了第7份实施进展报告。2022年的欧盟北约共同提议实施进展报告指出,受到各方高度重视的军事机动性项目已经成为了欧盟与北约合作的旗舰项目。美国受邀参加欧盟永久结构性合作(PESCO)下的军事机动性项目也被视作为欧美在安防方面建立更紧密伙伴关系的重要一步。

不过,对于究竟是怎么样的互利互补,欧美两者的解读其实又存在一定差异。美国作为全球霸权,自然希望欧洲是在它领导下能够承担起更多的安防责任。拜登政府理解的互利是欧洲要为美国和北约增加军费、资源和贡献。拜登政府理解的互补是同意欧洲开展防务投资、发展安防力量,但前提是在北约框架下或者至少不与北约发生冲突。美国的这种意图在其2022年《安全战略》中展露无遗。欧盟深感美国霸权的反复无常,自然希望实现战略自主,提出要在美国和北约不提供支持时能依靠自己的安防力量独立行动,在发展自己安防力量的基础上与美国和北约开展更好的合作,形成一种更加平等的互利互补关系。

六、欧美安防关系应会继续提升,或对世界和平产生更大不利影响

拜登政府执政以来,欧美积极发展安全和防务力量,高度重视对方的作用,双方试图构建起一种更加互利互补的安全与防务关系。但不可否认,欧美在安全与防务的力量上存在显而易见的差距,在意图上存在无法忽视的差异。

拜登政府即将迎来其四年执政的下半程,美国国内政党纷争和政治分歧更趋激烈。与此同时,乌克兰危机无法迅速缓解,欧盟及其成员国受其持续冲击影响,政治、经济与社会各方面矛盾进一步显现。这些情况都会给欧美双方的安全与防务政策带来更多不确定因素。但从当前阶段的国际地缘政治、国内民众意向,特别是双方2022年先后出台的欧盟《战略指南针》、北约《战略概念》以及美国《国家安全战略》和《国防战略》等一系列重要文件和相应举措看,欧美积极发展安全和防务力量并高度重视对方作用的态势不会出现突然中断,安全与防务关系继续提升的走向不会产生重大转折。

从2021年的经验看,即使出现一些突发事件的冲击,欧美安防关系也有一定的承受力和复原力。欧美安防战略和政策都将俄罗斯等国家视作对手或者竞争者。这种情况显然会给世界和平带来极大挑战和威胁,增加了俄乌冲突、伊核问题等进一步发展成为持续或升级的国际危机的可能性。欧美安全与防务关系的持续提升不仅无法有效管理国际危机,反而会成为和平挑战和威胁的放大器。

(杨海峰,上海欧洲学会秘书长。本文原标题《安全与防务领域的欧美关系走向》,现标题为编者所拟,本次发表有删节。)

    责任编辑:朱郑勇
    图片编辑:张同泽
    校对:施鋆
    澎湃新闻报料:021-962866
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