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三重危机叠加下的能源和粮食安全:全球治理与中国韧性(下)

澎湃新闻特约撰稿 陈东晓 巢清尘 于宏源 陆春晖 李彦良 张帅 廖要明 段居琦
2022-11-24 13:43
来源:澎湃新闻
外交学人 >
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【编者按】

2022年以来,新冠肺炎疫情叠加地缘政治冲突严重冲击了全球粮食和能源供应链,全球能源安全与粮食安全受到气候变化、新冠疫情、俄乌冲突系统危机的叠加影响,能源、粮食和地缘政治经济面临严峻挑战。在此背景下,作为全球最大的发展中国家和最大的能源粮食进口国,中国同样面临着完善能源和粮食治理的双循环任务。上海国际问题研究院近日推出研究报告《气候变化·新冠疫情·俄乌冲突:复杂挑战叠加下的中国能源和粮食安全韧性建设》,探讨如何在增强中国自身能源和粮食体系韧性的同时,促进全球能源粮食治理体系去地缘政治化,并以中国特色的生态文明观为指导,推动能源-气候-粮食安全系统治理,以防止关联危机的发生对能源和粮食体系的破坏。澎湃新闻(www.thepaper.cn)获授权刊发报告全文。

能源粮食安全挑战的国际反应

能源和粮食是推动国家发展和保障国家安全的两项重要议题,是各国政府治理国家的优先议题。面对俄乌冲突、新冠疫情和气候极端化的叠加冲击,世界各国基于维护国家利益的现实考量,结合国家发展的现实境遇和客观需求,制定战略规划,以应对能源粮食安全挑战。

应对粮食安全挑战的国际反应

首先,作为交战方,乌克兰已禁止出口小麦、燕麦、小米、荞麦等重要粮食作物,优先确保国内粮食供应。俄罗斯总理米舒斯京3月签署了出口禁令,8月31日前禁止白糖和粗糖出口;6月30日前禁止向欧亚经济联盟成员国出口小麦、黑麦、大麦和玉米。[1] 但俄罗斯实施的是暂时禁令,时间和对象都有一定的限制,如对欧亚经济联盟成员国的出口禁令已取消。同时,俄政府在7月初发布政令,规定将小麦、玉米、葵花籽油等农产品的出口税改用卢布结算。此外,面对日益严峻的粮食危机和西方国家的指责,俄罗斯总统普京公开表示,乌克兰粮食运输可通过乌方控制的港口,主要是敖德萨及其附近的黑海水域港口,但应先清除乌方在港口附近的水雷,俄方不会趁乌方排雷时从海上发动任何攻击,不会阻止乌克兰粮食外运。

其次,作为利益攸关方,G7等相关发达国家协调立场,形成以G7为引领的粮食危机应对行动,其目的主要是为了打造非开放性的治理俱乐部,提升G7在全球粮食安全治理中的领导力和话语权,也希望借此换取联合国在俄乌冲突及其他地缘问题中的倾向性立场。需指出的是,美国是G7粮食俱乐部和集体行动的推手。美国强调推进G7同国际金融机构的粮食治理合作,将与气候相关议题系统地纳入到全球粮食行动中,并积极游说G20主席国印尼协调建设美主导的全球农业和粮食安全计划(GAFSP)。5月,美国还在联合国安理会主持了冲突与粮食安全会议,发布主席声明并提出全球粮食安全路线图。此外,美国等西方国家持续指责俄罗斯,如美国国务卿布林肯和欧盟委员会主席冯德莱恩均公开表示,俄罗斯正在将粮食作为一件“武器”。然而,这种指责选择性忽视了全球粮食安全问题的根本诱因。

再次,其他粮食进口国结合国内现状,积极采取管控措施。埃及将拨款360亿埃镑采购当地小麦,[2]批准对农民的额外补贴方案,并和印度、法国、美国、阿根廷等国协商小麦进口;伊拉克决定接收国内本季全部小麦,也将提供充足的流动资金为农民贷款;阿联酋和新西兰签署谅解备忘录,加强两国粮食安全合作,确保粮食供应链连续和稳定;[3]黎巴嫩为小麦进口开放信贷额度,同时禁止出口无特别许可的本国食品。但同时也应看到,多数粮食进口国经济发展缓慢,资金储备有限,粮食供给风险仍然存在。

最后,粮食出口国巴西宣布启动国家化肥计划,[4]并和加拿大、北非和海湾国家协商,以确保化肥供给;阿根廷暂停了豆油和豆粕的出口许可;印度宣布禁止小麦出口,但允许使用已经开出的信用证进行小麦装运;土耳其对部分农产品实施暂时出口禁令。这些出口限制政策的实施虽有助于保障国内的粮食供应,但增加了全球粮食贸易的限制,无益于缓解全球粮食供给压力。总体来看,国家预防粮食危机呈现出“内外联动、以内为主”的特点,即立足国内粮食市场,并积极借助国际市场弥补国内的供需差额。这主要是因为在全球粮价普遍高涨的背景下,依靠域外国家维护粮食安全存在诸多的不确定性,充分调动国内资源有益于掌握风险管控的主动性。

除上述四个方面外,还需强调的是,为缓解全球粮食供给压力,避免全球粮食危机的爆发,交战方、利益攸关方和国际组织也开展了积极合作。7月下旬,俄乌两国就黑海港口的粮食外运问题与联合国、土耳其签署协议,根据要求,所有从乌克兰出发或前往乌克兰的运粮船需在接受四方代表共同组建的联合协调中心检查后才能驶向目的地。据乌官员表示,乌9月可出口300万吨农产品,未来有望增至每月400万吨。

应对能源安全挑战的国际反应

首先,俄欧双方围绕能源贸易开展激烈博弈,能源“武器化”趋向明显。德国总理朔尔茨在2022年2月22日宣布暂停“北溪2号”天然气管道建设。俄乌冲突爆发至今,欧盟共对俄实施了6轮制裁(编注:10月6日欧盟已批准对俄罗斯实施新八轮制裁),涵盖银行结算、能源投资与贸易等议题,尤其是在6月3日宣布的第六套制裁措施中,正式宣布将在6-8个月内禁止从俄进口石油及石油产品,并禁止其企业为俄向其他国家石油运输提供保险融资。[5] 为推进其能源“去俄化”目标实现,欧盟委员会于2022年5月正式提出了“REPower EU”行动计划,提出节能、加速发展清洁能源、促进能源供给多元化三大目标,尤其是扩大自美、加、挪威、埃及等国液化天然气进口,以应对俄油气断供的短期冲击。[6]

作为对美西方对其制裁的反制,俄罗斯于3月23日宣布其与“不友好国家”的天然气交易将只接受卢布结算。6月17日,俄宣布因管道设备故障影响,“北溪1号”管道输气量已降至40%。进入7月后,俄暂时关闭输气管道进行为期10天的夏季维护,并于此后再次降低管道输气量。9月2日,俄再次宣布因设备故障将不限期完全停止输气。

其次,美国借机联合盟友推动能源贸易新格局。早在俄乌冲突爆发之前,美国就有意加强对国际能源市场话语权,并意图迫使欧盟降低对俄能源贸易。俄乌冲突爆发后,美国于3月8日率先宣布禁止全部俄油气及其他能源进口,并宣布将释放6000万桶石油储备。[7] 美国借机推动其他西方盟友共同抵制俄油气能源出口,终止对俄能源产业投资与技术合作,并动员澳、加、日等盟友增加对欧煤炭、天然气等能源出口。6月以来,美国积极推动欧洲盟友及日、印等国对俄石油出口设立共同限价。[8]在公众舆论渲染下,美欧跨国公司也开展自主审查,主动切断与俄罗斯的业务联系,多家国际油气公司已经撤资俄罗斯。此外,美国加快了与欧洲及亚太盟友在清洁能源产业上的协调,于6月会同其他9国及欧盟成立矿产安全伙伴关系,并借美欧能源委员会、美日澳印“四边”峰会、G7峰会等小多边平台推进建立清洁能源产业链同盟。

最后,其他能源进出口国关注能源贸易的经济影响,反对国际能源合作的地缘政治化。俄乌冲突爆发后,欧佩克+强调不会因地缘政治冲击提前结束其自新冠疫情以来的联合减产措施,直到6月才宣布将7月和8月的石油日产量增加64.8万桶。印度迅速增加了从俄罗斯的石油进口,俄已成为印度第二大石油来源国。日本尽管追随美国对俄实施了制裁,并从2月起向欧洲输出天然气,但表示不会终止对俄萨哈林1号、萨哈林2号天然气项目的投资。印尼则宣布将继续推进与俄合建炼油厂项目。

促进全球能源粮食安全的中国方案

气候变化、新冠疫情、俄乌冲突对全球能源和粮食安全带来的冲击是系统性的,既在短期内造成能源粮食价格急剧上涨导致的经济冲击和人道主义挑战,也对能源粮食供应系统稳定性造成长期性影响,尤其加剧发展中国家面临的能源粮食不安全状态。当前主要发达国家对能源粮食安全危机的应对方案尽管有助于缓解短期能源粮食安全冲击,但其日益显著的地缘政治化倾向无助于能源粮食体系长期安全风险的应对,并可能导致治理赤字的进一步加剧。

作为全球能源粮食体系中的重要利益攸关方,中国始终从经济社会发展和人民安全福祉的视角理解能源粮食安全问题,在不断增强自身能源粮食体系韧性的同时,积极承担国际责任,促进基于共同安全逻辑的全球能源粮食安全治理。

加强自身能源粮食安全韧性建设

作为全球经济和人口大国,中国确保自身能源、粮食供应的稳定不仅是维护本国人民安全和福祉的必然需要,其本身也是对全球能源和粮食安全的重要贡献。面对气候、疫情和俄乌复杂挑战叠加冲击,中国需进一步提升能源粮食自给保障能力,拓宽深化国际合作,加强能粮生产和供给应对风险的韧性,促进能源粮食安全。

在粮食安全方面,一是保障粮食生产。通过合理规划自然资源使用、促进财政和金融系统对农业农村支持、加强粮食产品产量品质及粮食生产的技术研究、促进人力资源培养等途径,提升国内粮食生产要素的活力,保障粮食产量和质量双丰收。二是保障粮食供应畅通。通过拓宽粮食运输路径、加强冷链物流、升级粮食仓储设施,提高粮食储存和运输质量,加强危机时期保障供给能力。三是盘活海外粮食供应链。通过建立全球主要粮食作物产量监测预测系统,为粮食进口提供准确的决策判断;拓宽海外粮源和优化海外粮食产业投资,深化参与当地产业链,促进共同粮食安全。四是提高三农气候风险抵御能力。加强气象灾害预警及气候变化适应能力建设,指导农业适应气候变化的种植结构布局调整,加大对具气候灾害韧性的农业及卫生基础设施投入,健全灾害损失补贴制度,保障农村人口灾后生活与生计。

在能源安全方面,一是促进能源体系多元化。积极提高太阳能、风能、水能等可再生能源在能源消费中的占比,发展安全核电,鼓励清洁氢能、生物能等多元能源技术发展,促进各相关方对清洁能源市场参与,降低能源消费对外依存度;推动本土煤炭、油气等化石能源适度产能升级和减碳技术运用,促进短期外部冲击下的能源保障。二是完善能源供给能力。建设升级国内能源生产、储备、运输体系,推动国内统一电力市场、碳交易市场建设,完善风险预警和动态监控机制,促进能源资源高效配置,并增强能源储备的应急管理和调度能力。三是积极加强国际能源合作,拓宽能源进口类型和进口渠道,促进油气能源运输通道多元化和跨国电网建设,确保清洁能源开发利用相关矿产资源及产品的国际供应链,促进能源资源安全。四是加强风险应对能力。加强能源基础设施对气候灾害、网络攻击等威胁的防护能力,建设重点城市应急能源供应体系;加强人民币能源期货交易的国际影响力,对冲国际油价震荡;建立全能源行业的产业链和风险监控系统,对各风险环节提前布局,做到“未雨绸缪”。

推动全球能源粮食治理体系去地缘政治化

第一,中国应发挥大国作用,积极参与全球层面围绕当前粮食危机的紧急行动。中国应从人道主义角度出发,积极参与当前全球粮食危机的协调与应对。可在联合国粮农组织、世界粮食计划署等国际组织框架下,增加对重点国家提供粮食援助,并依托全球发展倡议之友小组召开农业部长级会议,并邀请国际组织、地区组织、国际研究机构等参与其中,协调各方行动,提出中国应对当前粮食危机的方案,推动达成摆脱粮食安全治理困境的共识性文件。尤其需与联合国一道合作避免在粮食等贸易和运输无节制的“制裁”,特别是要求相关各方为确保夏粮生产和运输放开一条“民生通道”,避免粮食等基本民生的供应链中断。

第二,中国应促进不同国家对能源、粮食政策的沟通与协调,避免全球治理机制的断裂。俄乌冲突和气候变化不仅推进形成了西方对俄罗斯的“供应链铁幕”,同时也使得西方能源安全自主需求和“能源去俄化”需求上升。在这一背景下,中国一边作为俄罗斯的战略伙伴,一边又同美西方供应链高度融合,在维系全球能源和粮食体系完整性上将扮演重要的中间角色。一方面应避免俄罗斯被剥离出全球化体系,深化中俄新时代全面战略协作伙伴关系建设,并在全球层面协作推动粮食和能源议题的协同治理,致力于稳定全球通胀和应对人道主义危机。另一方面继续推动中美、中欧协同,在政策、技术、产业、资源上缔造合作链,共同维护全球能源与粮食安全和促进全球绿色可持续转型。此外,还应推进更坚实有效的区域机制建设,利用地区共识打造更具包容性的能源、粮食安全治理多边平台,并逐渐扩大合作范围,减轻资源民族主义和贸易保护主义对当前全球能源、粮食市场的冲击。

第三,中国应在多边、地区平台着重强调全球能源、粮食危机频发的深层次原因,贡献知识公共产品,推动全球能源、粮食安全治理体系与理念改革。中国应以“一带一路”倡议、“全球发展倡议”等为基础,推动发展中国家相关能力建设。通过在地区组织中召开区域农业部长级会议,加强与地区国家的农业政策沟通,拓展中国开展粮食安全合作的领域,提高中国粮食安全治理经验在地区国家的传播;借助海外农业示范中心、海外农业园区等载体,提高对发展中国家的知识和技术支持;通过继续推进“绿色丝绸之路”和“一带一路”能源投资合作项目,帮助发展中国家提高可负担、可持续能源资源的获取能力,促进可持续发展目标的实现。此外,中国也应积极推动全球能源、粮食治理体系改革,构建公平正义的国际能源、粮食法律秩序。

促进能源-粮食-气候安全的系统治理

当前粮食-能源-气候等多重危机的联系性要求改变传统单独治理体系,构建整体治理观。联合国等多边框架在粮食的国际管制方面起到了规则制定与桥梁作用,其中世界贸易组织等为粮食贸易提供了全球规则,联合国粮农组织和世界粮食计划署为粮食援助与发展提供了支持。但是由于机制互动不足,导致无法提供粮食-能源-气候的系统治理。为了与联合国倡导的“协同效应”“不让一个人掉队”等可持续发展观相适应,粮食和能源在气候变化和地缘政治背景下需要加强国际协同、提供有效的制度供给,绿色“一带一路”建设就是系统治理的典范。绿色“一带一路”相关合作平台不仅为沿线国家的项目建设和国际合作提供支持,也将绿色环保理念进一步融入,促进沿线国家实现农业、清洁能源和生态环境可持续发展。

中国特色的生态文明观强调人与自然、国际体系及其内部不同要素的均衡发展,并呈现出多种不同“次均衡”状态共存、共赢和共生,这为粮食、能源和生态环境的协同发展和安全治理指明了方向,也正成为未来在粮食安全领域开展系统治理的思想基础。面对俄乌冲突、新冠疫情和气候变化叠加的风险,中国方案当以粮食安全为经,以能源安全和气候安全等关联议题为纬,构建共同安全网络,开展系统治理,推进全球范围尺度下的企业、社会、政府、地方等多利益攸关方共同参与全球生态文明建设下的粮食、能源和气候协同治理。

结语

在全球地缘政治、气候变化和经济复苏交织的背景之下,在能源和粮食安全挑战面前,世界各国同舟共济,命运与共,单边主义没有出路。能源和粮食安全嵌入于生态系统和生态文明建设全过程中,与水资源、环境气候、生物多样性、公共卫生等存在互相联动的纽带关系,全球治理和多边主义是推进能源粮食可持续发展的工具和保障。无论在国内还是国际层面,能源安全与粮食安全的维护需要实施系统和综合治理。中国既要建设全球发展伙伴,减少地缘政治和冷战思维形成的“供应链铁幕”,也要与发达国家和发展中国家共同增强能源和粮食供应链的韧性。

展望未来,中国方案与中国国际合作贡献可以为解决当前全球能源和粮食危机提供金钥匙。人类命运与共,发展是人类共同目标。在此共同价值基础上,中国正积极发挥全球治理体系变革的建设性作用,通过自身资金、技术和经验以及发展援助的搭建来解决能源和粮食安全问题,共同推进全球生态文明建设。作为最大的发展中国家和负责任大国,中国将通过加速生态文明建设来推进全球生态文明和人类命运共同体建设,参与引领能源粮食公共产品供给和全球治理体系建设,塑造生态文明成为全球环境治理主流规范。并将推进全球发展倡议和生态文明观,合作推进气候-能源-粮食综合系统治理,防止危机叠加对全球能源和粮食体系带来的复合伤害,携手应对日趋严峻的粮食、能源危机,实现全球能源、粮食和气候的人类命运共同体建设。

(陈东晓,上海国际问题研究院院长;巢清尘,国家气候中心主任、研究员、理学博士;于宏源,上海国际问题研究院公共政策所所长;陆春晖,国家气候中心研究员;李彦良,上海国际问题研究院外交政策所助理研究员;张帅,上海政法学院政府管理学院讲师;廖要明,国家气候中心研究员;段居琦,国家气候中心高级工程师)

注释:

[1] “Russia Temporarily Bans Grain Exports to Ex-Soviet Countries”, https://www.reuters.com/business/russia- may-suspend-grain-exports-until-june-30-interfax-2022-03-14/?taid=622f82a3e9b02100012293ba.

[2] “LE 36B Allocated to Procure Wheat from Local Farmers during Harvest Season-Minister”, http://egypttoday.com/Article/3/114006/LE-36B-allocated-to-procure-wheat-from-local-farmers-during.

[3] “UAE, New Zealand Sign MoA to Form Strategic Food Security Partnership”, https://www.wam.ae/en/details/ 1395303029190.

[4] “Brazil Launched National Fertilizer Plan”, https://anba.com.br/en/brazil-launched-national-fertilizer-plan/.

[5] https://www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-response-ukraine-invasion/

[6] https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/repowereu-affordable-secure-and-sustainable-energy-europe_en

[7] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/03/08/remarks-by-president-biden-announcing-u-s-ban-on-imports-of-russian-oil-liquefied-natural-gas-and-coal/

[8] https://www.reuters.com/business/energy/g7-leaders-agree-study-russian-energy-price-caps-officials-2022-06-28/

    责任编辑:朱郑勇
    图片编辑:张同泽
    校对:施鋆
    澎湃新闻报料:021-962866
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