美国贸易保护政策促进经济崛起的历史经验与启示

美国独立后的首任财政部长亚历山大·汉密尔顿（图左）提出的幼稚产业保护理论奠定了美国贸易保护主义政策的思想基础；在任总统特朗普的贸易保护主义政策有着逆全球化、单边主义特征。

特朗普上台后，实施“全球收缩，美国优先”的经济政策，对内通过减税和加息等政策措施来推动制造业回流，对外通过惩罚性关税和设置技术壁垒保护本国产业。特朗普的贸易保护主义政策有着逆全球化、单边主义特征，试图推动以创新为导向的制造业全产业链模式在美国复苏。

回溯美国的产业发展史，我们发现，美国的贸易保护主义政策有着深刻的历史根源，并且是确保其经济崛起的利器。按照瑞士经济史学家保罗•贝洛赫（Paul Bairoch，1930—1999）的说法，美国是 “现代贸易保护主义的发源地和堡垒”。

一、十九世纪：高关税政策助推美国制造业崛起

美国独立后，以汉密尔顿（Alexander Hamilton，1755或1757—1804）为代表的北方工业利益集团希望通过贸易保护来保护本国的幼稚制造业，而以杰斐逊（Thomas Jefferson，1743—1826）为代表的南方种植园主利益集团则希望通过自由贸易确保农产品的出口。两派就是否征收关税展开了激烈的论辩，但在英国对美国实施技术限制和军事威胁的情形下，两派达成征收关税的共识，并于1789年由国会通过了《1789年关税法》（Tariff Act of 1789），对所有进口货物征收关税，但征收的平均税率不足10%。

1791年，作为美国首任财政部长，汉密尔顿在其提交的《关于制造业的报告》（Report on Manufactures）中第一次系统提出了幼稚产业理论，他驳斥了英国经济学家亚当•斯密（1723—1790）的自由贸易理论，认为如果美国实行自由贸易政策，美国基础薄弱的制造业必然会被冲击，而美国的产业只能被限制在农业范畴，因此，他认为政府可以通过征收高额进口关税，极端情况下可以禁止进口，来保护国内刚起步的制造业。汉密尔顿的幼稚产业保护理论奠定了美国贸易保护主义政策的思想基础。

1812年，英美战争（1812—1815）爆发，为满足战时支出增加的需要，美国将关税税率提高了一倍，大概为20%左右。战时形成的关税保护，虽然使美国的经济受到影响，但却使美国大量的商业资本转换为产业资本，促进了美国制造业的初步发展。意识到高关税对本国工业发展的保护效应后，美国政府进一步提高了关税壁垒，在1816年通过的新关税法中，将关税税率提高到35%左右，到1820年，美国制成品的平均关税水平达到40%。

此后，南北双方围绕着高额关税展开了激烈斗争，美国的关税税率在40%上下波动。关税冲突也是导致南北战争（1861—1865）的重要原因之一。在此期间，德裔经济学家李斯特（Friedrich List，1789—1846）受到美国贸易保护实践启发，提出了一套针对落后国家的贸易保护主义理论，这一理论对美国以及20世纪的日本、韩国等国的经济独立和发展产生了重要影响。

南北战争期间及之后，时任总统林肯（Abraham Lincoln，1809—1865）实施了其经济顾问亨利•凯里（Henry Charles Carey，1793—1879）的经济政策纲领。亨利•凯里继承并发扬了汉密尔顿的贸易保护思想，并把自己的经济政策纲领命名为“美国体系”，以显著区分于宣扬自由贸易主义的“英国体系”。所谓“美国体系”就是通过高关税、建设基础设施等措施保护本国纺织、钢铁等支柱工业，同时注重差别关税，对本国不生产的咖啡与茶叶等进口产品予免税或减税。这一政策目的在于全面保护本国的支柱产业和幼稚产业。

南北战争结束后，代表北方工业利益集团的共和党连续执政，高关税的贸易保护主义政策在美国得以延续，并成为美国基本国策。

进入20世纪，随着工业实力的强大，美国开始转向当年英国的自由贸易策略并短暂降低过关税，但由于一战和20世纪30年代世界经济大危机，美国再度增加了整体关税。 1930年通过的《斯姆特-霍利关税法》（Smoot–Hawley Tariff Act），成为美国历史上税率最高的关税法令，令美国平均关税税率从38%上升至48%，不仅工业制成品，农业品也得到了保护。这引发了世界范围内的多国参与的贸易战，并且也是世界经济史上唯一一次全球范围内的贸易战，导致全球贸易量在1929年到1933年间降幅达25%，贸易保护的恶性竞争使全球经济进一步下滑。

从政策构成看，这一阶段美国对本国产业的贸易保护主要是以高额关税为主，并以对外商投资限制、财政补贴等政策为辅。从表1可以看出，美国工业制成品关税税率远超英国和德国。从政策实际效果看，美国实施的一系列保护主义法案，大大限制了英国和德国等其他工业国对美国的出口，对本国工业化的发展及新兴产业的诞生和产业竞争力提高起了非常重要的作用。

正如遇刺身亡的第25任美国总统威廉•麦金利（William McKinley，1843—1901）所说，“美国成了世界第一工业生产国，盖源于我们坚持了几十年的保护关税政策”。

二、二战后至今：多维贸易保护政策推动美国高新技术产业崛起并维持全球领先

二战后，美国工业霸主地位最终确立后，开始实施以GATT（关税与贸易总协定）为基础的贸易自由化策略，希望以本国强大的工业打开更大规模的市场。虽然美国倡导自由贸易并从中受益，但其贸易保护主义却从未从美国的政策体系中消失，尤其是在美国陷入经济困境时，贸易保护主义总是占据上风。

在20世纪50至70年代美国主导的全球产业转移过程中，以欧共体和日本为代表的地区和国家产业实力不断增强，对美国的制造业构成了强有力挑战，美国通过多种类型贸易保护措施保护本国弱势产业。20世纪70年代两次石油危机引发的经济危机导致欧共体与美国围绕农产品和钢铁的贸易争端不断升级，美国针对欧共体对农产品的保护性关税向GATT组织申诉并两次强制收取惩罚性关税；针对相对弱势的钢铁产业对进口钢材征收反倾销和反补贴税并提起诉讼。针对美日之间在纺织产品、钢铁、彩电等产品领域发生的贸易摩擦，美国通过向日本施压，迫令其签订自愿出口限制协议，限定日本对美出口相关产品总量。

除了关税和非关税壁垒，美国还通过加大军工投入和促进军民融合来扶植本国高新技术产业发展，以实现本国产业转型升级。二战后，面临苏联的竞争，美国不断加大对国防军工投入，以1961年为例，美国当年用于国防和航天的科技投入占到政府科技投入的86%，占美国当年总研发支出的61%。美国政府持续的科技投入提升了其国防科技实力，并通过军民融合发展推动了高科技成果的市场转化。正是一系列国防重大项目带动了美国计算机、通信设备等核心技术突破并塑造了美国相关产业竞争力，同时带动了硅谷和128公路等高科技产业区的兴起（见表2）。

在这一阶段的GATT框架下，美国关税税率逐渐下降，但从来没有实行过英国在19世纪贸易自由化阶段所实行的零关税制度。非关税壁垒代替关税壁垒，成为美国贸易保护主义的主要手段，例如资源出口约束、进口产品配额、产品保护和补贴；同时，各种临时性、制裁性和报复性关税等单边贸易制裁手段开始使用，《1974年贸易法》（Trade Act of 1974）中的301条款就是重要武器。此外，美国政府通过财政补贴、财政对本国国防工业的持续投入和推动军民融合，来促进本国高科技产业发展。

从实施效果看，相关政策推动了美国高新技术产业兴起和产业结构升级。

20世纪80年代以来，面对德国、日本和中国等国家产业的挑战，美国对外高举贸易战大棒保护本国产业，并遏制这些国家高新技术产业发展，以保护本国弱势产业；另一方面，对内继续推动产业结构优化升级，并持续加大科技创新投入，以确保美国高新技术产业在全球的领先地位。

20世纪70年代末80年代初，日本产业结构不断升级，数控机床和半导体等高新技术产业崛起，冲击了美国高新技术产业在全球的领先地位。里根政府针对日本实施贸易战，通过惩罚性关税、汇率、进口限制等多维手段打击对手，并通过《1988年综合贸易与竞争法》（Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act of 1988）增加“超级301”、“特别301”条款，并多次运用来震慑竞争对手。由于对美国经济和军事的过分依赖，日本政府只能通过自愿出口限制、日元大幅升值、开放市场和增加对美直接投资等被动措施应对美国的威胁，这就压缩了自身的财政、货币政策的调控空间，最终由于国内资产泡沫破裂，拖累了自身经济发展，也减缓了自身追赶美国高新技术产业的步伐。

可以说，美国对日贸易战实际上达到了遏制日本高新技术产业发展的目的。

20世纪90年代，克林顿政府以推行“战略贸易理论”作为经济和外外经贸政策的理论指导，在寻求国际多边合作基础上，运用单边主义对本国产业实施强制保护，进入新世纪，小布什政府和奥巴马政府继续实施明显的贸易保护主义措施，中国逐渐成为美国保护政策的矛头所向。特朗普上任后，将贸易战枪口对准中国，企图通过限制中国企业在美投资、实施惩罚性关税、设置技术壁垒、产品禁售等贸易保护手段遏制中国高新技术产业发展，例如，针对中兴通讯的禁令试图以技术封锁打击中国5G产业的崛起。

美国在这一时期的贸易保护措施虽然多数是在WTO框架下实施，但运用单边主义对本国产业实施强制保护的次数越来越多，以301条款调查为例，从20世纪80年代开始，美国贸易代表前后总计向日本实施了24例案件调查。此外，美国政府通过支持性、保护性政策，确保本国高科技产业在全球的领先地位。

从实施效果看，保护性政策的确实达到遏制竞争对手的目的，也确保了美国高新技术产业在全球领先地位。但是，随着美国高科技公司制造业产业链环节的缺失，美国本土的制造能力和技术能力逐渐遭到削弱，整体产业创新系统受到影响。

三、中国可从美国贸易保护政策经验中学到什么

从美国贸易保护政策的演变过程来看，美国对自身产业的支持和保护一直未曾中断，贸易保护政策是其基本国策；同时，美国产业发展过程也是大国之间的博弈史，通过对本国产业的保护形成强大的产业实力，是美国的立国之本，最终推动美国从农业国转型为工业国和高新技术产业强国。在与他国产业竞争过程中，美国通过贸易战、汇率战、金融战等多维手段打压竞争对手，2013年的“棱镜门”事件则折射出美国具备发动信息战的强大能力。

美国的经验表明，在产业升级过程中，政府一定要对本国产业发展实施必要的保护与支持措施，并且一定要确保核心技术掌握在本国手里，这样才可以不受制于人，成为真正的产业强国。

改革开放后，通过实施“技术换市场”策略以及有效的技术学习，中国不断增强并最终形成了相当的自主创新能力，在高铁、新能源汽车等行业具备了全球领先的技术水平。但是，在关键技术上中国与美国依然有较大差距，特别是在高端通用芯片、基础软件、飞机发动机等领域，依然存在着短板，成为“中国制造”走向高端化的“阿喀琉斯之踵”。

因此，无论是从美国的发展经验还是目前中美贸易战局势来看，中国强化自身科技创新实力、实现核心技术自主可控的重要性越发凸显。只有自主科技实力真正提升，才是对美国贸易制裁措施的最有力回应。提升自主科技实力既是成就创新型国家的需要，同时，也关乎中国的整体国家安全。

面对挑战，中国应强化产业安全和国家安全意识，充分发挥政策效果，调动政府、市场和社会各方的积极性，实现核心技术自主可控，以打破全球价值链枷锁，实现产业优化升级，确保科技强国、制造强国目标的实现。

一是强化产业安全意识。在推进对外开放过程中，要处理好深化对外开放与保护产业安全的关系，确保重要产业、重要技术不被外国直接垄断控制，保证产业在核心技术上的自主可控。

首先，在深化行业开放时，要考虑到产业发展的实际情况，对涉及国家安全的技术、产业，要通过合理的产业政策予以保护；对市场化程度很高的行业，可以进一步深化开放，提高产业的市场竞争力。其次，审慎推进负面清单管理制度的改革，根据产业发展水平明确不同产业在不同时期的开放程度；同时，进一步规范涉外产业投资的管理。再次，结合国际新形势，进一步完善《反垄断法》和《反倾销法》，依法运用贸易救济措施，为国内产业的健康发展创造良好的环境。

最后，在加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程中，要坚持对等让利的原则，在谈判中充分利用发展中国家优惠条款、一般例外条款和军事采购保护等条款，采取倾斜性的策略，同时辅之以相关方面的配套改革，确保中国在涉及国家安全与国家利益的产业领域保持自主权。

二是充分发挥政府、市场和社会作用，保证成熟的国家创新体系的形成，为科技进步和经济发展提供强大支撑。

首先，发挥政府政策引导作用，围绕核心技术构建政府、大学、产业界和协会组织共同参与的创新生态系统。通过各主体之间紧密合作，达成共同利益关注和资源投入，形成从基础研究到应用研究、再到商品化和规模化生产的完整技术创新链条，并形成有效的创新转移和扩散机制。

其次，激发创新主体动力，不断提高科研成果转化率。进一步加大对知识产权保护力度；通过进一步税收减免和财政支持政策，引导企业加大研发投入和投资先进技术；建立科研事业单位的多元化人才、职称评价体系，激发体制内科研人员的创造性；继续优化有利于科技成果转化的法律、政策和社会等生态环境，缩短科技成果转化周期，提高科技成果转化率。

再次，通过人才政策和创新金融体系为国家创新体系运转提供强大的人力资本和金融资本保障。继续加大对高层次人才的引进力度，同时，加大对高技能人才和重点领域人才培养力度；通过股票市场融资、创投、信贷、债券、产业基金等多种方式对不同类型高新技术企业实施精准支持。

三是正视中美之间在科技创新领域的差距，发挥市场经济条件下新型举国体制优势，集中力量、协同攻关重点领域的核心技术，掌握竞争和发展的主动权。

首先，面向国家重大需求，加强对基础技术、通用技术、颠覆性技术等核心技术的基础研究的投入与支持。关键基础技术研发成本高、见效慢，单纯靠企业力量很难取得突破，需要政府对基础研发提供更大的支持。继续加大公共财政对基础研究的支持，争取到2020年，基础研究投入在中央财政科技拨款中的比重达到20%以上。

其次，为避免受制于人的局面，面向国家战略和经济发展需要，不断加大投入力度，调动各方资源尽快实现高端通用芯片、基础软件、5G、信息安全、智能机器人等领域重点技术的突破，实现核心技术的自主可控和产品的国产化替代，提升中国产业的高度并确保国家产业安全。

再次，在追赶发达国家技术的过程中，结合全球科技发展趋势，支持创新主体以多种策略开展技术研发活动。在技术周期长的机床、高铁等成熟行业，采取跟随策略追赶；在技术变化快、周期短的新能源汽车、新一代通信技术、IT信息化等领域，可以通过研发阶段跨越、路径创造等方式实现技术路线的弯道超车。

最后，在企业面临核心技术的产品市场开发以及维持竞争力时，政府可以通过本地市场保护、政府采购、国家技术标准认定等产业政策，帮助本国企业发展。

四是以军民融合战略为重要抓手，通过核心科技创新资源共享和科技成果的双向转化，实现国防技术对民用技术升级的关键作用。

首先，在加强军工研发投入基础上，加快军民融合的步伐，重点发挥军民融合发展的技术创新效应，强化优质军工创新资源和技术与市场的互动效果，催生新技术、新产品、新产业。其次，通过混合所有制改革、科研院所改制、军工资产证券化等途径，释放军工企业活力，推动民营资本参与军工研发生产活动。最后，在微观层面，通过税收优惠、扩大武器装备许可资格发放范围、统一技术标准等针对民企的利好政策，持续推动民用企业进驻国防军工供货体系。此外，充分利用世界贸易组织《政府采购协定》中的军事采购保护条款，保护国内核心民族产业发展。

五是不断完善政策体系，重点强化政策支持效果。中央政府和地方政府制定了大量鼓励自主创新的政策，但政策实际支持效果仍有不足。

首先，健全各类政策协调机制，强化中央层面各部门之间同类政策的有效衔接和协调联动，同时，协调各地区根据当地实际情况及时调整相关政策及配套措施，实现精准施策。其次，在具体财政支持方面，督促地方政府建立财政资金支持、税收优惠等措施执行的监督管理体系，确保资金和税收等优惠政策能够有效支持高科技研发企业，避免国家资金错配到伪高科技研发企业。最后，在具体金融政策方面，引导金融机构对对高科技研发型企业予以信贷支持；支持符合政策的新兴产业，确保各层次资本市场进行股权融资；通过国家各类产业投资专项基金，优化专项基金的投向，支持真正名副其实的高科技研发企业。在落实各类财政、产业和金融等各项政策支持的过程中，督促政府和各类机构发挥守门人作用，确保政策对创新活动的撬动作用得到最大程度发挥。