下载客户端

蔡守秋：新问题旧题目——破解“有组织的不负责任”

2022-12-10 21:41

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

作者按：在2010年，《中国改革》2010年第9期刊登了我撰写的一篇题为《破解“有组织的不负责任”》的论文，此后有不少报刊和网站转载，例如《人民政协报》2013年2月18日第B4版（“民意•法与维权”）以“法学前沿”为题刊登了此文。这篇文章虽然是针对防治环境污染、加强环境管理而言，其实也适用防治新型冠状病毒肺炎等风险防范管理活动。我在这篇文章中写道：

“有组织的不负责任”是德国社会学家乌尔里希•贝克“风险社会”理论中的重要概念。贝克认为，包括公司、政策制定者和专家结成的联盟在内的各种社会组织制造了当代社会中的危险，然后以组织体系非常复杂为由推卸责任。

与环境损害事件相关的活动中，有不少行为符合贝克的理论，属于“有组织的不负责任”，即在政府的领导或组织下，打着“……”的旗号破坏环境，然后又以组织体系非常复杂为由推卸责任。

在这种对环境风险“有组织的不负责任”的形势下，一般人没有胆量或很难抵制这种违法行为，……而当环境风险及其损害事件发生后，各种政府组织（特别是某些地方政府负责官员）总是以 “我们在这个过程中只是一个次要参与者”等理由想方设法回避自己的责任，结果根本无法查明谁是真正的责任人和真正落实环境责任问责制。

正如贝克所言，风险一旦爆发，各责任主体尤其是各类组织将徘徊于“不确定性与模糊定义关系”之间，他们将通过此寻找借口并构建话语权以转嫁或逃避责任，进行“有组织的不负责任”活动。

中国现行环境风险管理立法和执法之所以有效性不足，其中一个重要原因就是没有抓住和针对“有组织的不负责任”这一要害和主要矛盾。因此，建立健全中国环境风险管理制度的一个重要任务和关键环节，就是建立破解“有组织的不负责任”的环境风险防治法律机制。

我在该文中，还针对“有组织的不负责任”的七种不良倾向，提出了七个方面的法律应对措施。

蔡守秋，2022年11月26日

来源：《中国改革》总第323期

破解“有组织的不负责任”

蔡守秋

武汉大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会会长

2010年9月1日　《中国改革》2010年第9期

摘要：中国现行环境风险管理立法和执法之所以有效性不足，其中一个重要原因就是没有抓住和针对“有组织的不负责任”这一要害和主要矛盾。

中国已经进入以环境（或生态）风险（或危险）为标志的风险社会。2004年四川沱江水污染案、2005年吉林石化分公司双苯厂污染松花江案、2007年太湖蓝藻水污染案、 2008年汶川8.0级大地震灾害和“三鹿奶粉”事件，以及2010年青海玉树7.1级地震灾害、大连新港输油管道爆炸起火污染案、福建上杭县紫金山铜矿污染汀江案、舟曲特大山洪泥石流灾害等事件的相继发生，即为明证。

面对频繁发生和大量潜伏的、具有极大破坏力的环境风险，如何有效地防治环境风险和减轻环境风险危害，如何加强环境风险管理的立法和执法，已经成为坚持科学发展观、建设“五型社会”（和谐社会、生态文明社会、环境友好型社会、资源节约型社会和循环经济型社会）、实现经济社会生态可持续发展的重要任务和关键问题。

政府失灵和法律失灵

凭心而论，经过数十年的环境法制建设，中国现行环境风险管理方面的法律初步形成体系，同时建立起由全国人民代表大会立法、监督，各级政府负责、领导，环境资源行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理，“条块管理结合、中央和地方管理结合、行政区域管理和流域管理结合”的环境资源管理体制；还建立了一支由数十万管理执法人员组成的环境资源管理执法队伍。

上述努力虽然取得一定成效，但中国的环境风险事故（事件）及其所造成的损害和其他有害影响，并没有因上述立法、管理、监督在表面上的增强而得到有效地遏制和减少，反而呈现出某种上升、加剧的趋势。

在法学上，一般将这种情况称为政府失灵和法律失灵；说轻点是政府环境风险管理不到位、环境立法缺乏足够的有效性。在一个强调依法治国、依法行政和环境法治的国家，政府环境风险管理失灵主要表现为环境风险管理法律失灵。所谓环境风险管理法律失灵，一般指已经制定的环境法律不能或没有发挥其应有的、立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益，或没有实现环境法律所规定的目标等现象，即环境法律缺乏有效性或有效性不足。

客观地说，造成上述状况的原因很多。其中一个重要原因是，中国现行有关环境风险管理的立法和执法没有抓住“具有中国特色的环境风险”的要害和关键。环境风险及其损害事件（事故和案件）的发生具有不确定性、复杂性和综合性，对其评估也要较高的技术条件。在防治环境风险及其损害事件时，人们往往寄希望于政府，事实上中国实行的也一直是“政府主导的环境风险防治政策和机制”。但是，涉及防治环境风险及其损害事件的政府机构很多，这些政府机构结构盘根错节、关系错综复杂、分工相当精细。大量事实说明，有关环境风险的政府管理本身存在难以避免的失误，在防治环境风险政策制定、制度安排等方面往往因为一些政府负责人的“急功近利”、“单纯追求GDP政绩”而失灵、失效。

更为严重的是，在防治环境风险及其损害事件的活动中，有不少行为是属于“有组织的不负责任” （Organized Irresponsibility），即在政府的领导或组织下，打着“发展经济”“确保经济增长”“GDP增长是硬指标”的旗帜进行违法活动甚至干预执法，结果导致更为严重的环境风险及其人员、财产和生态损失。

“有组织的不负责任”是德国社会学家乌尔里希·贝克“风险社会”理论中的重要概念。贝克认为，包括公司、政策制定者和专家结成的联盟在内的各种社会组织制造了当代社会中的危险，然后以组织体系非常复杂为由推卸责任。

例如，水源保护区、自然保护区、城乡生活居住区等环境敏感、容易发生环境风险的区域应该限制开发，不宜建设污染项目，但一些政府部门为了突出政绩，提出、确立或追求过高的GDP指标，有关上级政府部门也积极支持在上述地区建设污染项目这种“经济大发展”的行为。对于那些已经建在环境敏感地区且呈现出环境风险症状的污染企业，本应及时进行治理，但企业却基于“追求最大企业经济利益”的考虑而“省掉”治污投资，一些地方政府行政主管部门或负责官员也在“确保GDP增长的大旗下”默认甚至支持企业的违法行为。

在这种对环境风险“有组织的不负责任”的形势下，一般人没有胆量或很难抵制这种违法行为，因为谁也难予承受“阻碍经济发展”或“妨碍GDP增长”的压力。而当环境风险及其损害事件发生后，各种政府组织（特别是某些地方政府负责官员）总是以“处理环境风险事故不能妨碍经济增长”“此事与本组织无关”或“我们在这个过程中只是一个次要参与者”等理由想方设法回避自己的责任，结果根本无法查明谁是真正的责任人和真正落实环境责任问责制。

环境风险管理制度的关键环节

从上所述可知，中国现行环境风险管理立法和执法之所以有效性不足，其中一个重要原因就是没有抓住和针对“有组织的不负责任”这一要害和主要矛盾。因此，建立健全中国环境风险管理制度的一个重要任务和关键环节，就是建立破解“有组织的不负责任”的环境风险防治法律机制。

温家宝总理在2006年举行的第六次全国环境保护大会上已经强调，要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。

这些都是建立破解“有组织的不负责任”的环境风险防治法律机制的指导思想。此外，还应综合整治政府环境责任问题，重点突破制约政府环境责任的瓶颈问题，积极进行体制、机制和制度创新，建立健全政府防治环境风险责任体系。

防治环境风险及其损害是一件涉及众多部门、学科、领域、利益主体，综合性极强的系统工程，其绝大部分工作都与政府有关。与此相适应，政府防治环境风险责任不是一项责任，而是由一系列相互依靠、相互补充、相互制约的责任所组成的责任体系。

首先，环境风险管理立法必须根据社会需要、公众环境需求和政府的能力，按照完整性、合理性和有效性的原则，将那些需要政府管、政府能够管、政府能管出成效的工作规定为政府的职责；其次，应突出重点，抓住关键，优化政府环境责任的结构。

健全政府环境风险防治责任的重点和方向，是不断提高实施、监督和追究政府环境风险防治责任的可操作性。从目前中国的实际情况出发，应优先建立健全环境与发展综合决策制度、政府环境目标责任制度、战略（包括规划、政策和立法）环境影响评价制度、排污总量控制制度、综合环境许可制度、生态区划与环境功能区划制度、生态补偿制度、政府环境信息公开制度、政府支持公众参与制度、政府环境应急制度、政府环境政绩考核制度、政府问责（政府环境责任追究）制度等制度。

在所有破解“有组织的不负责任”的环境风险防治措施和制度中，最重要的建立有效的政府环境问责制即政府环境责任追究制度：明确政府及其环境行政主管部门严格执法的职责，建立完备的环境执法监督体系；要依法追究政府相关人员的违法环境责任，特别是地、市以上政府负责人的环境违法责任。

七种倾向的法律应对

从环境法治的角度看，只有从环境立法着手，才能从源头上解决环境风险管理法律正当性、有效性不足，违法成本低、守法成本高、“环境法律法规虽多、但管用、好用的法律法规却很少”等现实问题。针对中国环境风险管理中“有组织的不负责任”这一要害，以规范政府环境风险防治责任为重点的环境风险防治法律机制，应该正确处理如下七种不良倾向：

第一种倾向是“有组织地重政府经济责任，轻政府环境责任”，将政府负责人履行经济责任和完成GDP增长的情况作为其政绩考核、官职升迁的主要甚至惟一标准。

针对这种倾向，应通过环境风险管理加强政府环境风险防治责任，必须摒弃机械的“经济发展优位环境保护、政府经济责任优位政府环境责任”观；在某些环境资源问题特别严重的地区和环保领域强调“环境保护一票否决制”，强调政府环境责任的独立性和不可取代性，甚至强调政府环境责任在其他政府责任中的优先地位。

第二种倾向是“有组织地轻政府环境义务和追究政府环境责任”，在环境风险管理立法中，“治民”条款多，“治官”条款少。

针对这种倾向，应通过环境风险管理立法提高政府环境责任在环境法律中的份量和比重，增强环境法律规范政府环境行为和“治官”的功能，并将企业环境责任与政府环境责任结合起来，兼顾追究环境行政相对人的法律责任与追究政府的环境法律责任。

第三种倾向是“有组织地重政府第一性环境责任，轻政府第二性环境责任”，即重政府权力制度、轻政府问责制度。

针对这种倾向，应通过环境风险管理立法正确处理和协调政府第一性环境责任与政府环境法律责任的关系，强化政府环境第二性义务，增强政府执行环境法律的能力，明确规定追究政府及政府官员环境法律责任的具体措施、程序和制度，加强和健全政府环境责任问责制。

第四种倾向是“有组织地重政府环境权力，轻政府环境义务”的倾向，法律对政府设定的权力多、义务少，政府环境职责或政府环境义务往往处于被忽视、淡化、边缘化的地位。

针对这种倾向，环境立法应该兼顾政府的环境管制与环境服务，兼顾政府环境权力与环境义务，突出政府环境职责（义务）本位，以政府环境义务和行政相对人的环境权利制约政府的环境权力，全面、协调地发挥政府的环境指导、控制和服务等功能。只有合理配置和设定政府环境义务，提高政府环境义务条款在政府环境责任条款中的比重，才能提高政府环境责任法律的有效性。

第五种倾向是“有组织地重政府机关的环境责任，轻其他国家机关的环境责任”，在环境立法中，规定各级人民政府及有关行政主管部门的环境责任比较具体，规定立法、司法等其他国家机关的环境责任比较原则或很少。

环境风险管理法的实施是一项系统工程，需要国家立法机关为环境法的实施提供可靠的法律基础并进行有效的法律监督，需要国家行政机关、人民法院和人民检察院等国家机关各负其责、协同执法。法院是有效制止环境违法行为和解决环境污染案件的最可靠和最后的保障，中国环境立法唯有调动和发挥法院、检察院等其他国家机关在环境风险防治法治建设中的作用，才能全面提高我国环境风险管理法律的实施能力。

第六种倾向是“有组织地重政府环境保护行政主管部门的环境责任，轻政府负责人的环境责任”，缺乏有关省长、市长、县长等政府首长环境责任的具体规定。

实践证明，要解决中国环境立法中的政府环境责任问题，首先应该解决和明确政府负责人的环境责任。一般而言，政府负责人的环境责任比政府环境保护行政主管部门的环境责任更加重要，而且政府负责人可以将自己的环境责任分配或委托给所辖的政府部门，通过指导、表扬、批评、处分、命令、调动工作岗位、职务升降、政绩考核等各种合法的或非法的、直接的或间接的行政手段和领导方式引导、支持、阻碍、干扰或改变其所辖部门的环境职责行为和执法情况。如果政府负责人缺乏环境责任或不重视环保，那种希望通过加强政府环保局的权力来制约其上级（如省长、市长、县长）的想法或措施，不能说毫无效果，但肯定收效不会很大。

因此，中国环境立法唯有坚持“统一和兼顾政府环境保护行政主管部门的环境责任和政府负责人的环境责任”的立场，建立健全政府负责人特别是省长、市长、县长等对本辖区的环境质量和环境保护负责的责任制度。

第七种倾向是“有组织地重政府环境责任中的行政调整机制，轻政府环境责任中的其他调整机制”。

这里的行政调整机制，是指通过国家（政府）组织或行政当局，以各种行政手段这种“看得见的政府之手”，对有关政府环境责任实施的各种主体及其行为施加各种影响和作用（包括引导、控制和改变等），如行政许可、行政检查、行政处分、行政处罚等。这里的社会调整机制，是指通过非政府非营利组织，以利益相关人的协商、社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式进行调整，如环境善治、公众参与、环境信息公开制度等，可称其为行政调整和市场调整之外的第三种调整机制。

对于中国的环境风险防治工作而言，政府执法、市场推动、舆论监督和公众参与的结合非常重要。中国环境风险管理立法唯有采用综合调整机制，正确处理政府主导和市场推进、公众参与的关系，合理定位和规定政府在运用行政、市场和社会这三种调整机制方面的环境责任，才能充分调动、发挥和整合“企业组织、政府组织和非政府非营利组织”在环境保护领域的能力。

正如德国著名社会学家贝克所言，人类生活在一个“风险社会”。在中国，接踵而至的环境污染事件和环境生态灾难，无疑是“风险社会”真实而残酷的写照之一。

转发原文编者按：

环境风险社会

编者按：如何从制度上求解，尽可能减少环境风险？这是一个没有简单答案的问题。

毫无疑问，政府的作为是远远不够的。武汉大学法学院蔡守秋教授指出，与环境损害事件相关的活动中，有不少行为符合贝克的理论，属于“有组织的不负责任”，即在政府的领导或组织下，打着发展经济的旗号破坏环境，然后又以组织体系非常复杂为由推卸责任。中国人民大学环境学院宋国君教授也强调，中国现有的环境风险评估和管理水平严重滞后，运行制度不完善、环保法规不全面。

但仅仅依靠行政力量，恐怕无法化解环境风险。正因为此，身为政府官员的环境保护部政策法规司司长杨朝飞，极力倡导建立环境污染责任保险制度，希望其成为一种在政府指导下、运用市场手段保护环境的长效机制。

面对环境风险，我们需要从经济、法律、技术等多个方面寻求解决之道。（注：此段为原编者按。原文载于2010年09月01日《中国改革》2010年第9期）

注：本文来源于作者，获得作者推荐转载。

作者/蔡守秋教授编者/Linda 责编/angel

日期：2022年11月27日