旅游领域推广PPP模式获政策支持，专家：规范与生长不矛盾

4月底，文化和旅游部、财政部联合印发了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称“《意见》”），就调动更多社会资源参与旅游业发展，探索推广旅游PPP实施路径、发展模式及长效机制，提高旅游投资有效性和公共资源使用效益，建设一批旅游PPP示范项目作出全面部署。

去年，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（以下简称“92号文”），清理规范PPP模式，客观上使PPP呈现收紧态势。上述《意见》因此被一些业界人士看做是“PPP正在解冻”的信号。

“这对市场来说是一种利好。”中国国际经济咨询有限公司PPP业务负责人周勤近日在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时表示，国家层面始终没有提出过要减少PPP项目的数量和规模，而是在规范的基础上剔除不适合PPP操作的项目，“量力而行”，使得留在项目库内的项目品质更好。

周勤认为，今年PPP的关键词依然是“规范”，但规范与其生长并不矛盾，如果最初就按照规范来操作，目前的规定显然并非阻碍。

中国旅游研究院产业所副研究员吴丽云则认为，《意见》的出台更有它的现实意义。“在全域旅游已经上升到国家战略的背景之下，《意见》的发布将对公共服务和基础设施建设方面的旅游投资带来极大的促进作用。”

业界人士建议，为进一步使政策落地，地方政府亦可出台更加细化的指导意见。

疯长后的收紧

早在2014年，中央大力推广PPP模式，期待借助该模式提升公共服务的质量和效率，推动财政体制改革，促进政府职能转变。然而，在这个过程中产生了一些亟待规范的问题。

中国智慧城市投资联合体PPP中心主任、财政部PPP专家库专家赵红告诉澎湃新闻，这个过程带来了社会资本融资杠杆倍数过高、明股实债、政府变相兜底等问题，积累了一些隐性的风险。

财政部2017年发布的92号文对上述问题进行了规范。赵红表示，92号文旨在规范项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。

在当时，业界人士和部分媒体都曾认为，“国家部委要大幅收紧PPP项目。”

“92号文代表国家部委对PPP项目操作的规范，客观上确实呈现了收紧的效果。”长期从事PPP专业咨询的周勤却认为，国家层面始终没有提出过要减少PPP项目的数量和规模，而是在规范的基础上剔除不适合PPP操作的项目，“量力而行”，使得留在项目库内的项目品质更好。

“媒体的过度解读使得很多地方政府对于PPP的信心开始显得不足。”周勤对澎湃新闻进一步解释说，过去几年，并不是所有的地区都快速投入到PPP的实践中，很多过去对PPP持有欢迎态度的地方政府由于对于项目质量的把控跟不上项目的增长速度，在目前这个阶段不得不把更多精力牵扯在对旧有项目的甄别上，例如，中西部的一些地区把防风险放在了首位，而政府的态度也影响到金融机构对这一市场的信心。

财政部PPP中心今年4月28日发布的数据显示，截至今年3月末，综合信息平台已累计清退管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元。

旅游业在撬动

澎湃新闻注意到，此次文化和旅游部和财政部联合发布的《意见》是92号文后，国家部委层面首次出台的PPP指导意见。有观点认为，这对PPP模式的定位不仅限在文旅领域，而是代表中央政府对PPP模式的态度。

该《意见》开头就明确，“政府和社会资本合作模式是完善公共服务供给机制的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。”

《意见》要求，坚持以旅游供给侧结构性改革为主线，紧扣人民日益增长的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游业发展之间的矛盾，以全域旅游为导向，以优质旅游为目标，逐步加强旅游基础设施建设，持续提升旅游公共服务供给水平，着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用，大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。

上述专家吴丽云认为，《意见》的出台更有它的现实意义。“在全域旅游已经上升到国家战略的背景之下，《意见》的发布将对公共服务和基础设施建设方面的旅游投资带来极大的促进作用。”

今年2月，原国家旅游局数据中心发布的《2017年全年旅游市场及综合贡献数据报告》显示，2017年，我国国内旅游人数50.01亿人次，比上年同期增长12.8%；全年实现旅游总收入5.40万亿元，增长15.1%。

“PPP项目在推进时强调要有一定回报，如果没有回报，社会资本很难去做可持续的投资。”吴丽云认为，旅游业在这方面有很好的市场消费能力和潜力，在选择一些适合的项目推荐PPP时相对而言更容易成功，它可以为企业带来相对稳定的收益，保证PPP的可持续运营。

“既要能解决地方基础设施公共服务的不足，又同时把社会资本撬动起来，让他们得到一个好的利益上的回馈。”吴丽云理解为，这是国家层面推出PPP指导意见的初衷。

周勤也认为，旅游业推进PPP的空间比较大，旅游已经成为国人消费升级不可或缺的一个部分。

避免过去的“坑”

尽管旅游业具有利用PPP模式的巨大市场规模，但在周勤看来，今年PPP的关键词依然是“规范”，但规范与其生长并不矛盾，如果最初就按照规范来操作，目前的规定显然并非阻碍。

以此次发布的《意见》为例，它提出在旅游景区、全域旅游、乡村旅游、自驾车旅居车营地、旅游厕所、旅游城镇、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新业态的9个重点领域推广PPP模式。周勤指出，这是相对明确提出了哪些项目符合以PPP模式推进，可以减轻各方的顾虑。

“这9个重点领域主要涉及到的都是以往公共服务和基础设施建设中具有一定公益性而导致社会投资不足的地方。”以交通为例，吴丽云表示，一些主干道会有国家去做整体投资建设，但对“旅游最后一公里”的投资存在不足，在串联主干道到景区或旅游核心吸引物最后的交通上往往存在一些阻碍。

再如，水电气、排污垃圾处理等表面上和旅游者没有很大关系的基础设施上投资不足，会影响到一个城市或乡村的风貌。

吴丽云为此解释说，因为在全域旅游的背景下，游客越来越多且都是散客，他们会深入到城市或乡村的每个角落，这些基础设施建设的完善程度或影响到游客对于旅游目的地的整体判断。

除了对旅游方面适合PPP模式的领域进行了相对明确的划分外，业界人士还普遍认为，此次《意见》形成了一套完整的PPP项目上马的流程，通过工作机制去规避以往PPP模式带来的风险。

《意见》在“严格执行财政PPP工作制度”方面就提出了，保障政府知情权，政府可以参股项目公司；保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能，政府不得干预企业日常经营决策，不得违规兜底项目建设运营风险。

《意见》还提出，对政府参股及付费项目，加强建设、运营成本控制，严禁政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金；政府不得向社会资本承诺固定或最低收益回报；政府部门不得为项目债务提供任何形式担保；严禁存在其他违法违规举债担保行为。

“以往不仅仅是旅游，很多行业的PPP在实施过程中都存在因为项目选择不到位导致难以持续盈利的问题，所以这次《意见》特别强调了政府不要去兜底，规避以往的风险。”

吴丽云告诉澎湃新闻，《意见》的推出充分考虑了以往各个领域、各个行业在实施PPP的过程中出现的问题，对此做了针对性的设计，避免过去的“坑”。

“《意见》从源头、过程、反馈上去控制，通过一系列完整流程去保证在政府的引导下，按照市场规律运作，保证PPP项目可持续发展。”吴丽云说。

地方政府大有可为

事实上，财政部今年4月28日发布的2018年第一季度PPP报告显示，92号文后，PPP项目库清退整改的同时，新增项目数量与新成交项目数量持续增加。上述专家赵红认为，政府付费模式并未出现一刀切现象，PPP模式仍旧是地方政府的优质选择。

“规范是未来对入库项目的常态化管理，这将为优质PPP项目腾出财承空间，促进PPP参与方规范开展项目。”赵红告诉澎湃新闻，具体到旅游领域，既考虑旅游资源的稀缺性，又兼顾旅游经营的专业性，满足二者的效率提升，是放管之间度的市场衡量的标准。

对于上述《意见》的真正落地，业界人士建议，各个地方可以出台符合当地特色的意见细则，或对当地更有指导意义。

吴丽云坦言，毕竟每个地方的旅游资源特点、工作方法、市场需求情况会有差异，按照以往国家部委发布指导意见后，一些地方政府都会进行解读，更加细化地发布一个本省、市相应的文件。

周勤也认为，“如果一些地方的旅游管理部门和财政部门有一个良好的合作工作机制，其实地方政府是可以出一些更加具体的指引性意见的，他们有这样的权力，对于当地的工作的推动作用也必将更加具体、精确。”