下载客户端

仁慈之政：印尼政府如何解决营养不良

2023-01-04 08:21

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

仁慈之政：官僚政治如何解决营养不良

摘要:

有关福利国家的研究大多关注社会政策推广。然而，很少有学者关注政府为何在可视化程度不高的议题上推广社会政策，以服务于那些势单力薄的社会群体。本研究称这类政策为“仁慈之政”（benevolent policies）。这类政策有助于提升人民福祉，对政府来说却获益甚微。在政治改革的激励不高的情况下，政府为何要推广这类“仁慈之政”？本研究经过长期的田野调查与多次访谈，通过关注印尼政府解决营养不良问题的行动，来探究这一问题。本研究认为，社会政策推广的源头可以在政府官僚中找到。拥有一技之长的官僚——技术专家——在利用国际压力竭力争取行政支持，并精心策划政策变革方面，发挥了关键作用。他们的行动有助于解释印尼政府不期而然的营养政策，这些政策正是为了服务低收入的妇女和儿童，并解决他们的营养不良问题。

作者简介:

Carmen Jacqueline Ho 圭尔夫大学政治科学系

编译来源:

CARMEN JACQUELINE HO. (2022). Benevolent Policies: Bureaucratic Politics and the International Dimensions of Social Policy Expansion. American Political Science Review, 116, 2, 615–630.

本文作者

引言

政府为何要推广社会政策？一种观点认为，政府是为了回应社会上有权有势的社会群体，从而减轻对自身政治生存的压力（Dion 2010; Esping-Andersen 1990; Garay 2016; Korpi 1978）；另一种观点认为，政府是为了获取政治支持，或是先发制人地解决意见反弹（Diaz-Cayeros, Estevez,and Magaloni 2016; Haggard and Kaufman 2008; Hicken and Simmons 2008; Niedzwiecki 2018; Wong 2006; Zucco 2013）。那么，政府为何要在低可视化的议题上服务于势单力薄的社会群体呢？毕竟，解决这类问题对政府来说获益甚微，而且也不构成太大的政治激励。然而经验表明，在某些情况下，政府确有动机推广这类“仁慈之政”，本研究正要解释这一问题。

营养政策正是本文所说“仁慈之政”的典型。首先，营养不良问题对于妇女和儿童群体来说十分严峻：孕前及孕期的妇女如果营养不足，会导致胎儿发育不良；而根据WHO的数据，每年有上百万儿童因营养不良而死亡。然而，由于营养政策主要服务的群体是收入较低的妇女和儿童，因而这些问题的可视化程度较低，政策回应的激励不大。

以往对福利国家的研究大都采取前文所说的两种思路，这些观点将社会政策推广视为国内团体斗争的产物，而官僚体系只是充当了利益竞争的仲裁人，政府官员在政策决策中只发挥了被动作用。相反，本研究认为，“仁慈之政”的起源可以在官僚体系中找到，特别是技术专家在其中发挥了关键作用。技术专家们控制并利用由国际组织造成的国际压力，从而拓宽他们在官僚体系中的政治联系。他们利用这些联系，一方面建立纵向的垂直网络，为行政部门提出有明确目标的政策要求，另一方面最大限度地利用水平网络，协调各部门的政策变革。

本文的贡献主要在三个方面。首先，本研究概念化一类政策——“仁慈之政”，这类政策可以极大提升人民福祉，但对政府来说获益甚微；其次，本研究提出，官僚体系中的技术专家可以是政策变革的重要助推力量；最后，本研究回答了长期以来的一个争议，民主究竟能否提升人民福祉？本研究认为，民主政体对福利政策的影响不能一概而论，因为周期性选举有助于解决高可视化的议题，而忽略低可视化的议题。

仁慈之政

本文称“仁慈之政”在政策方面是成功的，但在政治方面却不见得。（good policies, bad politics）就“仁慈之政”在政策方面的成功来说，它服务于弱势群体，致力于解决他们遇到的低可视化议题；而就政治方面的不利因素来说，这些政策难以用来赢得选举，无法回报最强有力的支持者，并且这类政策见效时间长，缺乏短期内的结果可信性。

对于决策者要考虑的群体来说，最重要的因素是该群体掌握的权势。所谓权势，指的是一个群体拥有的资源，以及对政府的影响力。一个群体可以通过集体行动或社会动员等方式，增强自身的权势。而政府也往往倾向于回应那些动员起来有能力影响其政治生存的群体。因此，在一国以内，能够发起社会运动的有权有势的群体，更有能力对政府部门施加影响，从而使得政府部门回应他们的诉求，并制定相应的政策。

对于决策者要考虑的议题领域来说，最重要的是议题的可视化程度。可视化程度取决于公众对一项议题的关注度，也取决于公众对政府回应的关注度。一般说来，一项议题的后果越是迅速，或是政府的回应越是迅速，公众对其的关注度也就越高，这项议题的可视化程度因而越高。政府部门通常都有较强的动机回应可视化程度高的议题，或是引入某些策略性改革，来先发制人地缓解部分群体的不满情绪。至于那些低可视化的议题，则往往不能列入政府解决的优先事项。

因此，以营养政策为例，这类政策最大的矛盾是，再分配领域容易实现的操作，在政治实践中却缺乏必要动机。之所以缺乏动机，正可以从以上两点分析中得出。

首先是相关群体势单力薄。仁慈之政原本是政府在相关群体明确提出要求或采取集体行动之前就致力于解决的问题，而这些群体之所以未采取行动，很可能是因为他们困顿的经济状况限制了他们向政府提出要求的能力。他们整日被困在柴米油盐的半径里，要想生活有点起色，只能指望来自政府的零星回应。例如在许多亚非拉国家，低收入的妇女和儿童要么承担繁重的家庭劳务，要么充当街头小贩。他们多样的工作性质与分散的工作地点，阻碍了他们组织起来向政府请愿的能力。

除此以外，营养政策的可视化程度低也是一项阻碍。社会公众很少有意识地将营养摄入与政府职责联系起来，也很少将营养政策视为自身的一项福利，加之营养政策见效时间长，所以即便发起什么社会运动，营养不良问题也极少成为运动的焦点。更有甚者，人们通常都意识不到自己早已营养不良，而等人们意识到这一点时，问题早已是病入膏肓。

政策推广

政策推广指的是政府为解决尚未出现的问题，或是纠正过去的失误，而有意识所做的努力。本文关注政策推广现象，主要基于已有关于官僚政治的研究。在官僚体系中，技术专家（technocrats）指的是在特定领域拥有一技之长的官僚。他们素来受到的专业训练会影响他们的观念，而这一观念又会塑造他们认识和解决问题的方式。因此早在他们采取行动之前，他们的观念就已经作为强有力的先导，激励着他们追求特定的政策。本研究格外指出，正是由于技术管家素所受到的训练，为他们与国际组织中的知识专家建立起联系网络，成为印尼营养政策推广的重要原因。

国际组织的作用

通常说来，国际组织可以起到“社会化”的作用，并提供政策协调的平台，而技术专家则是国际组织中活动的主角。其中，国际组织的社会化努力是中心，技术专家们围绕着中心议题将拥有相同意愿的官员动员并联合起来。国际组织并不能创生国际规范，而是他们的社会化努力，在其目标与技术专家的议程一致时，可以起到促进联盟的作用。此处所谓“联盟”，主要指的是不同组织之间为实现共同目标的合作行为。

官员联盟的作用

一般说来，技术专家影响决策的能力来自他们接近决策者的地位。像营养政策这样的“仁慈之政”，往往需要更实质性和更广泛的部门与政策协调。在技术专家占有一席之地的官僚体系内，他们可以利用自身的职位影响力，建立政治联系，将自己的观点变为现实。而技术专家还可以利用国家压力来建立一个广泛的联盟。

这个联盟网络兼具正式与非正式联系的特征，也包括纵向与横向两个维度。在纵向维度上，技术专家可以借此与决策者联系起来，而在横向维度上，可以实现跨部门的政策协调。同时，技术专家可以一方面利用联盟放大国际组织的压力，给决策者施压，另一方面又获得行政决策者的支持，创造有利于政策变革与跨部门合作的环境。

图1 本文的分析框架

所以总得来说，在技术专家促成政策变革的动态中，国际组织创生了一个国际环境，提出了社会化努力的议题；但这个议题必须在国内环境中才能引起最终的政策变革。正是官僚体系中的技术专家，既理解决策的复杂性，又与国际组织相联系，为官僚体系协作发挥了关键作用。特别是，当一国的国内政府正在或最近曾接受国际援助时，技术专家还可以利用国际组织的压力获取行政首长对相关议题的关注，国内政府也会更倾向于接受外界的影响。

印尼营养政策始末

印尼国内的营养学科建设与研究始于殖民政府时期，到1950年代时，印尼多家大学也开设了相关课程，培养了许多这方面的人才。而在1960年代早期，海外留学的印尼学生也纷纷回国，并在政府机构和科研院所中占有一席之地，逐渐形成了所谓“伯克利黑帮”（Berkely Mafia）。苏哈托（Suharto）掌权以后，为了赶超西方国家，印尼国内大量起用技术专家进入政府体系，“伯克利黑帮”的成员凭借与苏哈托的私人关系平步青云。这一时期成立的印尼国家发展规划署（Bappenas）就是这样一个技术专家遍布其中的代际网络，并且拥有滔天的权势。

在1970年代，被称为“伯克利黑帮校长”的尼蒂萨斯卓（Nitisastro）虽然深受西方新自由主义思想熏陶，却对国家干预情有独钟，而且支持营养政策。更重要的是，他凭借其与苏哈托的关系对发展规划署有举足轻重的影响力。在他的支持下，发展规划署于1978年将营养政策写入规划。可以说，这项政策的出台离不开行政力量的支持，尼蒂萨斯卓与苏哈托的私人关系对于实施这一项目，并建立跨部门协调机制发挥了关键作用。

然而到1993年，苏哈托新任命哈比比（Habibie）出任发展规划署长官，接替此前的尼蒂萨斯卓。哈比比同样与苏哈托有密切的私人关系，但他的政策重点转向高科技领域。这或许与他是航空航天领域专家有关。

1997年，印尼先是经历亚洲金融危机，为了摆脱困境，印尼政府在接受国际援助的同时不得不答应附带的政治条件。随后，苏哈托下台，哈比比成为印尼总统，原先支持营养政策的技术专家和官员被悉数替换。随着印尼国内轰轰烈烈的民主化转型，营养政策越来越被边缘化。此后，即便是2009年凭借为穷人谋福利的承诺而上台的总统苏西洛（Susilo），也由于可视化程度低而忽略了营养政策。正如本文作者2015年在印尼的访谈记录显示的，营养不良问题之所以难以根治，就是由于低可视化程度，人们甚至意识不到营养不良是个亟待解决的问题。总之，随着印尼的民主化改革不断推进，营养政策项目被其他高可视化议题取代了，原先那些支持营养政策的技术官僚在政府中的话语权也越来越弱。

表1 行政支持、技术专家与政策推广

2012年的转机

2010年，世界银行发起了一项旨在解决营养不良问题的国际运动（“Scaling Up Nutrition” movement，简称为SUN）。只不过，SUN在国际上既无法律地位，又无资金支持，唯一可采用的方式就是发出呼吁，主要是召开国际会议呼吁各国政府采取行动。

印尼国内的技术专家迅速对SUN项目做出回应，围绕着SUN在官僚体系内外活动起来，形成了一个官员联盟（他们自称the Sunners），并想方设法通过私人关系联系到了印尼总统。最重要的一步是，这些技术官僚向卫生部长施压，通过卫生部长获得总统的批准，同意印尼加入SUN项目。

在取得总统的批准后，the Sunners这个组织不断扩大，可利用的资源也越来越多。根据SUN项目的要求，参与国的政府每六周要参加一次电话会议，汇报本国的项目进展。the Sunners的技术官僚们就利用这个国际压力，确保印尼营养政策可以推动下去。

到2012年，印尼国内的新政策终于落地：先是政策框架文件，随后是项目计划指导文件。到此为止，the Sunners取得了印尼总统的承诺，可以组织众多部门来实施这一政策。在调研中，一位在国际组织工作的印尼员工说，这次政策协调之所以能成功，就在于the Sunners取得了总统的承诺，并引入了国际组织的压力。

2013年，印尼总统签署总统令，为确保各部门协同推进营养政策创造了任务压力。在2015-2019年印尼中期发展规划中，营养政策再次被确认为需要部门协作以长期推进的任务要求。