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李青:要划清政府与市场界限,大力破除地方保护和行政垄断

澎湃新闻记者 樊盛涛
2023-01-13 12:59
来源:澎湃新闻
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“产生滥用行政权力排除限制竞争行为的原因之一是政府、市场、企业和社会的界限不清。尤其是中国还处于社会主义市场经济初级阶段,各级政府不仅是市场规则的制定者和维护者,也是重要的参与者,很多地方政府是类经济体,在完成管理目标的同时,还会考虑要为当地获得更多的直接经济收入。”中国经济体制改革研究会副会长李青1月6日在由国家发展改革委指导、中国经济体制改革研究会主办的第十九届中国改革论坛上做出上述表示。

中国经济体制改革研究会副会长李青

除上述原因外,她还提到,一是对管制领域的监管不到位。在管制领域,很多环节的业务是可以竞争的,但往往因为对不可竞争部分的监管不到位,让可竞争的部分也变得不可竞争,导致整个领域的效率下降。这需要通过加强监管和改革来解决。

二是竞争政策的基础地位尚未确立。中央从2015年、2016年开始提出要逐步确立和强化竞争政策的基础地位,此后中央多次重申这一要求,竞争政策也开始在中国经济政策体系中发挥作用,“但距离竞争政策的基础地位还有差距,竞争政策的基础地位实际上没有真正确立。”

李青表示,在现实经济生活中,产业政策对竞争政策的限制非常广泛,产业政策的泛化和碎片化,导致各种排除限制竞争问题的存在。

三是关键领域改革不到位。主要是财政政策、区域政策以及对地方的考核政策等,导致地方保护,进而不利于全国统一大市场建设。“毫无疑问,地方保护本质是来自于地方政府作为一个类经济面临竞争时的选择,其中既有经济利益上的考虑,也有政府政绩上的诉求。”

李青称,“在确立竞争政策基础地位的今天,应该思考我们需要什么样的区域政策,需要什么样的地方利益表达政策,才能够在尊重竞争政策基础地位的前提下,使地方保护、区域间的差距,都能够得到纠正和改善。总体来讲,我们还是要以尊重竞争政策为基本前提,如果做不到改进的话,至少要避免问题的加剧,逐步让这种情况得到改善。”

党的二十大报告第四部分以加快构建新发展格局、着力推动高质量发展为主题,把十八届三中全会以来关于中国特色社会主义市场经济体制建设的相关内容、核心要求和改革方向做了一个整体性的表达,相关内容在这一主题下有了全面的结构性表达。其中第一部分“构建高水平社会主义市场经济体制”里有一个要求,要大力破除地方保护和行政垄断。如何破除行政垄断?李青认为,破除行政垄断有很多种方法和途径,其中,中国的《反垄断法》的特殊定位提供了一个有稳定法律预期、有稳定执法程序、可量化观察、可依赖的路径。

李青介绍,《反垄断法》第五章,制止滥用行政权力排除限制竞争,这是中国反垄断法的特殊定位。滥用行政权力排除限制竞争的行为在《反垄断法》的框架下是违法的、被禁止的。这里主要包括:第一类是限定或指定交易,即行政机关做出一个决定,要求某一个业务或者某一个领域只能由特定的经营者来经营,比如只能买他的东西或者用他的服务。第二种是排他交易,政府机构跟某一个特定的经营者签订合同,只采购他的服务或者只允许他开展业务,其他经营者被排除在外。第三类是妨碍自由流通。第四类是行政机关强制经营者从事《反垄断法》所禁止的垄断行为,比如召集有竞争关系的经营者一起开会,然后说你们必须达成一个协议,这在《反垄断法》框架下是违法的。第五类是行政机关不得制定含有排除限制竞争内容的文件或者政策规定。

李青进一步论述到,有资料显示,《反垄断法》颁布实施以来,竞争执法机构调查并且建议有关行政机关的上级机关予以纠正、有较完整资料的案件有220余件。通过分析,她认为这些案件具有一些较为明显的特征。

一是行政层级越低限制竞争问题越多。以省级部门、市级部门、县级部门及其他主体划分,可以看出,“十三五”期间、2019年、2020年、2021年,层级越高案件越来越少、呈明显下降趋势,而层级低的机关案件越来越多、呈明显上升趋势,其中县级部门的问题更多。当然,中国有34个省级行政区、333个市级行政区、2843个县级行政区,如果参考这个比例,各级行政机关出现竞争问题的比例值得进一步研究。我们的总体判断是,层级越高的文件越原则,涉及市场主体的具体竞争越少,出现问题的情况也就越少,而层级越低的文件其内容越具体,更多地涉及市场主体的具体竞争,就越有可能出现问题。

二是在各行为种类中,比如限定交易、排他交易、妨碍自由流通及其他,限定交易比例最高。限定交易是最能够被大家所理解的,它规定只能跟谁做生意,这是一个非常排除限制竞争的,它的比例居然这么高。我们分析可能是因为这种方式对行政机关来讲简便高效。同时我们发现,直接限定交易与竞争形式下的实现路径不同,直接限定更容易,比如通过招标或通过竞标、采购形式,比例就会下降,行政行为滥用直接去指定交易、限定交易的行为更容易被发现、被捕捉到。

三是滥用行政权力排除限制竞争行为的持续时间呈缩短趋势。《反垄断法》于2007年颁布,2008年开始实行。《反垄断法》刚实施时,对滥用行政权力排除限制竞争行为的纠正非常困难,特别是行政机关的不理解。随着《反垄断法》在中国发挥越来越大的作用,对滥用行政权力排除限制竞争的纠正得到更多认可和共识。我们做了一个统计,按照从发文件到最后被纠正的时间来算,以24个月为标准,24个月以上的案件占30%(其中48个月以上的17%),24个月以下的是70%(其中6个月以下的占43%,12个月以下的61%)。 数据显示,从2008年到现在,我们看到越来越多的案件时间是呈缩短的趋势。

李青以国家市场监管总局发布的典型案例为例。某市辖区发了一个矿区拍卖的广告,要求竞买人必须具备下列条件:独立法人资格的国有或国有控股企业,实缴注册资金2亿以上,承诺在该区投资30亿元的工业园区,必须办本市任何银行的履约保函。从《反垄断法》的角度看,作为行政机关,没有法律法规规定, 对竞买人做出这些限制,实际上限制了正常的市场竞争,是被禁止的违法行为。因此,竞争执法机构建议其上级机关予以纠正。由于很多行政机关对《反垄断法》的有关规定不熟悉、不理解,导致这种情况较为普遍。再如,一个市辖区征集小规模工程承包企业候选名单,进入名单以后才能做市政府、区政府的有关工程。进入候选名单的条件是企业注册地必须是在本地,违反了《反垄断法》的规定,竞争执法机构建议其上级机关予以了纠正。在实际工作中,不少行政机关觉得这么做很正常,但实际上违反了《反垄断法》的规定。因此,这些行为如果能够逐步地自觉地纠正、主动纠正,或被动纠正,竞争就会激发出来,就会发挥市场活力。

    责任编辑:田春玲
    校对:栾梦
    澎湃新闻报料:021-962866
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