Z博士的脑洞|中小学教师的工资应该怎么发

万喆(特约评论员)

2018-05-30 09:05 来源:澎湃新闻

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薪酬体系是人力资源管理体系的重要组成部分。一份工作的收入多寡,往往反映从业者所处的真实社会地位,也直接关联于其职业认同和工作热情,从而必然影响到工作结果。
对于教师而言,也是一样。
中小学教师的工资
我国中小学教师工资制自建国以来大致经历数次演变。
建国初期至1984年这段时期,主要是在计划经济下的工资发放。1956年以前,以平均分配为主,1956年以后,有了根据学历、工作质量等的分级工资发放。工资制度基础均非常单一。
自1985年至2009年之前,教师职务等级评定逐渐成熟完善,工资呈现出结构化趋势,更体现教师的职务、级别、担负工作等因素。
2009年前后,“绩效工资”逐渐引入教师薪酬体系。国务院颁布的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》规定,从2009年1月1日起,义务教育阶段的学校实施绩效工资制度。2010年开始,全国非义务教育阶段学校也实施绩效工资制度。
从总体上看,在1993年工资改革之前,我国机关工作人员、专业技术人员、管理人员和工人之间的工资差别不显著。改革将教师纳入专业技术人员,津贴体现专业技术人员的实际工作量和质量,但津贴比例低;2001年,国家调整包括各级各类学校在内的机关事业单位工作人员工资标准,中小学教师待遇明显提高;2006年机关事业单位工资制度改革之后,中小学教师工资发放运行机制进一步形成。
从定位角度看,早期的教师也属于工人阶级,报酬完全不显现其专业技术水平,到后来,对于教师职业人力资本价值差异的肯定,无论是对于教师身份的认识,或是工资制度的完善,都有了很大的进步。
从增长率角度看,中小学教师工资在几次大的工资制度改革中有较大提升,且其他年份工资增长速度都高于GDP增长速度。
然而,问题也很明显。
应该怎么发?是一个问题
绩效工资是个不错的改革,但是,什么样的教师,因为什么业绩,应该拿到多少钱?恐怕还是一个很需要细致深入考量的问题。
关于中小学教师工资的合理水准,并不容易设立标准。
从宏观看,有研究发现,使用教师收入占人均GDP比重进行衡量,发达国家教师工资指数应该在1.8∶1至2∶1之间较为合理,发展中国家在2.5∶1至3.5∶1之间比较合理。而我国目前中小学教师工资指数小于1.3,尤其是义务教育阶段教师工资指数偏低。
从微观看,中小学教师劳动具有一定不确定性和不易度量性。最容易理解和可操性最强的,当然是将教师绩效评估与学生成绩相挂钩。但各方对这种考核方式褒贬不一,许多人认为,这是在激励“应试教育”,与教育部规定的“绩效工资不得与升学率挂钩”相违背,这是扭曲绩效工资的本质意义。但是,倘若抛弃“考试成绩”,是不是就能够体现教师的教学成果?怎么体现教师的教学效率?并无定论。
从中间层面看,实际施行中,教师绩效工资考核方案制定和考核过程有行政化、权力化趋势。教育行政部门对于考核只是起宏观指导作用,学校教师这些微观个体在制度制定过程中很少有发言权,而绩效工资考核透明度不强、考核指标及权重不清楚不公开情况较普遍。绩效工资制度由学校领导集体制定,学校领导一般都兼具“管理者”和“骨干教师”双重身份,结果往往更有利于学校领导层、而非一线教师的利益,导致干部利益高于一线教师的“倾行政化”现象。严重影响了绩效工资改革的公平性,并引发广大教师的不满。
知道怎么发,是不是就能够发?是第二个问题
即使考核机制成熟畅通,绩效工资能不能够拿到?
1994年教师法第二十五条规定:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。”2006年新义务教育法删掉“高于”。2013年《关于加强教师队伍建设的意见》,又加上了“高于”。
近年来,国家着力解决关于教师“编制”问题,取得了较大进步。但教师们仍然提出,所谓“比照公务员”等身份,能不能从法律上使其获得更多保障?
2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》将农村中小学教师工资从乡镇财政甚至村保障上移到县级财政保障,工资拖欠问题得到有效缓解并逐步解决。目前,农村地区教师绩效工资由县区级财政或是中央和省级财政转移支付完成。
但是,在一些经济欠发达地区和落后地区,教师正常的工资发放已经让地方财政捉襟见肘,在很多地区,教师工资支出占整个县级财政支出的50%至60%,不仅贫困地区地方财政难以承受,中西部以农业为主的县很多亦财政能力薄弱,因此,难以切实开展绩效工资改革,更难保障奖励性绩效工资发放。
此外,中央和省级的绩效工资专款经费划拨到县级财政后,如何确保县级政府专款专用和使用缺乏监督机制,同时落实绩效工资改革的相应具体法规和实施细则不足,绩效工资改革缺少法律法规的有力规范约束。即使转移支付也存在时间上滞后和资金可能被截留的问题。有些地区甚至出现了截留部分津贴作为奖励基金的情况,相当于“用老师自己的钱来奖励自己”,引起教师抗议。一些地区出现矛盾激化,甚至发生“罢教”。
目前来看,各地推进绩效工资改革的速度与落实程度,主要还是与各地经济实力相一致的。
知道怎么发,也有能力发,带来了第三个问题
工资改革无疑增强了中小学教师职业的吸引力。但是,不平衡、不充分的问题仍然严重。
从外部看,改革开放以来,我国中小学教师工资在分行业从业人员平均工资水平中排名一直较后。1988年,教师平均工资在国民经济12大行业中排倒数第4位,低于全民所有制职工平均工资。2000年以后,教师工资上涨,但小学教师平均工资与公务员所属的公共管理部门相比差距拉大。近些年来,教育系统在19个行业中都排在第9左右。教师工资在社会行业中的地位仍然不高,部分省(市)教师工资与城镇居民可支配收入不匹配。
因此,教师队伍优秀人才外流现象仍严重。近年来,师范专业学生录取分数线低于同层次的非师范专业学生,生源质量下降。优秀师范毕业生就业时也往往会选择待遇较好的其他工作。
从内部看,将教育均衡发展目标仍落脚在县级层面,可能重心偏低。在经济飞速发展和区域差距日趋明显的当下,县级单位的经济均衡本身就有极大差异,因此而影响到本地区教育经费、条件等。当前,条件好的区县等用大量资金吸引优秀教师资源、学生资源,导致资源愈加集聚,区域教育资源不平衡愈加严重,许多过去地区贫困但学业出类拔萃的“名校”,如久负盛名的黄冈地区等,出现“陨落”。而一些超大型地区“拔尖”新校,如衡水中学、毛坦中学等,脱颖而出。
这背后,可以见到,经济发达地区与经济欠发达地区之间、城乡之间由于教师收入的巨大差距,已经造成教师无序流动的严重问题,加剧了师资力量配置区域之间失衡现象。一项对于艰苦地区学校的抽样调查表明,骨干教师和青年教师流失极其严重。
本是为了缩小教育城乡和区域差异,却在加剧不平衡不充分。对于教育这种至关重要的公共服务而言,“失衡”不但引起了教师、也引起了社会的不满意。
我们的问题,别人也有
其实教育改革在西方也是棘手的议题,教师工资改革也不例外。
与中国类似,美国中小学教师工资也经历了从膳宿制、等级工资制度、单一工资制度到绩效工资制的演变。
也与中国类似,绩效工资改革曾经因机制不完善而受到杯葛。20世纪20年代,美国、英国公立学校开始了绩效工资改革试验,但由于教师群体的强烈反对,在随后几十年逐渐停滞。
同样,工资制度不改革是不行的。20世纪80年代,公立教育质量饱受诟病,人们认为,传统的工资体系缺乏有效激励,是基础教育质量平庸的最重要的原因之一。1983年《国家处于危机之中》报告提出后,大量美国公立学校开始了以绩效工资制替代或补充单一工资制的改革序幕。进入21世纪后,全球化程度不断加深,也对教师提出更加专业化的发展要求。美、英、澳等国陆续展开教师绩效工资改革行动。
与此同时,他们也遇到财政困难问题。2008年金融危机后,一方面,美国国会在2009年1月通过的《2009联邦恢复与再投资法案》中加大了对教育经费的投入;另一方面,华盛顿公共教育厅(2009)的报告《基础教育公立学校财政危机》指出,学区已处于财政危机的边缘。作为教育支出中单笔最大支出的教师工资,遭遇了严重的财政困境。
其它国家的教师,也对于薪水涨幅和资源不足提出抗议。就在4月,为提高薪资、改善教学资源,美国西弗吉尼亚州、肯塔基州、俄克拉荷马州、亚利桑那州相继爆发公立学校教师大游行。教师的主要诉求一是提高工资收入水平,二是增加教育经费拨款。
教师们亦对收入不平衡不满。俄克拉荷马州和西弗吉尼亚州教师平均年收入分别为45292美元和45555美元。而在纽约州,教师平均年收入高达81902美元。
解决问题要从全方位入手
教育对一个国家的发展和竞争力有多么重要的作用,已经不需要赘述。教师对于教育的意义,也无需再多言。而教育资源分配是否公平,对于当下的人们而言,已经成为不得不说而又极其敏感的话题。
要解决面临的问题,需要找到问题深处隐藏的原因,并从全方位入手,找到解决问题的办法。
从资金来源看,各国教师工资一般占义务教育公共经费的80%左右,绝大多数国家把教师工资经费列入中央或州政府预算。法国中小学教师工资全额纳入中央财政预算;德国中小学教师工资由州财政担负;美国中小学教师绩效工资主要来源于政府拨款、社会资金和私人捐助。中国教师工资由“县”级管理的状况需要得到改变,而是否可拓宽中小学教师薪酬来源渠道值得进一步研究。
从统筹看,县域均衡已经不能满足人民群众对教育公平的需求。市(地)、县(区)政府的财政支撑能力和管理水平有限,不可能形成自给自足的教育体系。省是我国地方行政建制的最高层次,是相对独立的区域经济社会发展的规划单位,省级政府具有较强的经济实力、资源调配能力和管理能力。加强省级统筹,让省级政府成为义务教育绩效工资最主要的承担者,以实现省域教师待遇大体均衡,恐怕是完善义务教育绩效工资改革的现实选择与必然路径。
从机制建设看,教师薪酬和绩效工资体系从理论到实践都相当不成熟。OECD多数国家每年对特殊条件下工作及承担特殊职责的教师发放岗位津贴,根据教师资格认证、完成在职培训情况及工作成绩来发放奖金。我国现在的绩效工资缺乏统一规范的标准,考核评定过程不公开透明,管理监督比较混乱,各部门责任也较模糊,造成教师的误解、不满和反对。未来需积极行动,完善现有的教师绩效评价机制,在公开透明的基础上,建立健全教师绩效工资规章的制定、实施、管理、考核、评价、结果反馈、绩效评价改进等一系列制度。
从整体配套看,教师的追求不仅仅是收入上的,也包含社会地位等。中小学教师通过与自己学历相当行业人员、类似行业如公务员的比较,认为教师不仅存在薪酬低,而且有社会地位不高、身份不明确、权利缺乏专门化保护等问题,是削弱其工作积极性的重要原因。而管理者片面理解工资激励,使教师承受巨大压力,同时所得又有限时,并不利于教师队伍的发展。应在改进定岗定编与聘任等工作效率、改善工作环境、增加人文关怀等上多着力,以优化教师发展的大环境。
后记
教育关系到国家发展,而教师是教育问题的关键。教师的工资待遇过低会带来一系列的、长远的消极后果,这在很多国家得到了应验。同时,区域间教师收入的差异也会导致区域间教育不公平进一步恶化,这也得到了应验。
有效的统筹安排、合理的激励机制、有吸引力的工资结构、有保障的社会地位,不仅仅是保证拥有一支数量充足且优质高效教师队伍的需要,也是社会教育资源均衡化、国家人才教育培养竞争力得到长足发展的需要。
应该说,中国的问题并不是个案。很多方面与全球其他国家发展中所遇到问题有共性。但这也意味着,从别人的经验教训多借鉴,能够使我们更有前瞻性,我们解决问题,是可以更有准备的,是可以拿出更好办法的。而非相反。如果说解决问题方面,我们的长处在于有更强的行政性区域协调能力,可以更有力的统筹,千万不要把这种“有力”用错了方向、用错了地方、用错了对象。
责任编辑:李跃群澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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