产业与治理｜打破城市“信息孤岛”，目录链建设可成抓手

1月30日举行的上海市委全面深化改革委员会会议上，审议了《上海市公共数据共享实施办法（试行）》，办法指出，要进一步完善公共数据共享规则，压实共享责任，夯实基础底座，培育应用生态，加强跨层级联通，加快推动公共数据上链、上云，持续打造高效集约、互通共用的系统平台，确保数据安全可控，以高质量数据供给推动治理能力和服务能级不断提升。

在这方面，北京建设了中国首个超大城市区块链基础设施。据了解，目录链作为“北京大数据行动计划”的核心内容，于2018年10月设计、2019年4月上线、2019年10月“锁链”。经3年多运行，北京市80余个部门的市级数据目录、16个区与经济技术开发区的区级数据目录，以及民生、金融等领域10余家社会机构的数据目录全部上“链”。链上实时管理目录信息50余万条、信息系统2700余个，支撑跨部门、跨层级、跨领域、跨主体的数据安全共享1万余类次、数百亿条。

公共数据、政务数据的共享和考核模式创新，一直是我们特别关注的议题。讨论这个问题之前，我们首先要讲讲“目录链”。

目录链又称之为“目录区块链”（directory blockchain），是指利用区块链的公开、分权、不可篡改等特性，建立以“职责”为根的目录体系，其核心是建立一套基于职责的政务数据共享和考核的新模式, 将各级政府部门、职能机构的职责、目录和系统“上链”锁定，完成“上户口”，实现政务数据的统一调度、管理和控制。目录链能有力提升政务和社会数据安全有序流通的可靠性，进一步筑牢数字经济基础设施的支撑能力，打造数据要素可信流通、治理体系高效协同的“数智政务模式”。 

一、目录链技术依托与场景应用

目录链主要依托区块链技术进行搭建，可将各级政府部门、职能机构的数据共享关系和流程上链锁定，建构起数据共享的新规则。所有的政务数据共享、业务协同行为在“链”上共建共管，无数据的职责会被调整，未上链的系统将被关停，建立起部门业务、数据、履职的全新“闭环”，解决应用与数据脱节、技术与管理失控等问题。在具体技术应用上，则是通过数据协调机制实现数据信息在多节点之间的高效交互，通过多点共识确保数据存储不可篡改，通过多方交互验证对系统与业务之间的数据计算和结果的可信度进行审计和可追溯，基于非对称加密的用户身份验证和访问权限控制确保用户的可信度，实现对数据资源目录进行全面、全流程的管理和监控。

目录链常应用于体系结构完整、数据资源丰富、数据开发价值高的政务部门、央企、国企等单位，根据目录链节点和链上数据目录的构建范围，能够构建内部横向协作、外部纵向对接和公共服务应用三个阶段的场景应用。在内部横向协作上，基于数据资源目录的链上注册，大数据中心和总部门作为区块链目录的节点，管理业务数据在链上的申请、审批、授权等流程。在外部纵向对接上，各区部门/省级企业作为新的联盟节点加入目录链，可以通过目录链系统更新和检索链上的数据资源目录，实现总部门与区部门/省级企业之间的跨域数据共享管理。在公共服务应用上，进一步扩大联盟链节点范围，扩展其他政府部门、企业、金融/交通/电信机构等作为目录区块链节点，整合更多数据资源，打造“公共数据资源大超市”。 

二、北京市目录链体系建设的实践

1、北京目录链体系及建设思路

北京市目录链分为三级目录体系，类似一棵大树：“树根”是职责目录，主要用于数据确权，包括采集权和管理权，相当于给数据“上户口”；“树干”则是数据目录，主要是数据项的具体描述，用于数据共享；“树枝”则是各个政府部门的各类信息系统；“树叶”则是库表目录，主要用于与数据的关联。具体而言，各部门的“职责目录”一一对应形成全市“数据目录”一本大台账，利用区块链的分布式存储、不可篡改、合约机制等特点，建立起北京市“目录区块链”，将各部门目录“上链”锁定，实现数据变化的实时探知、数据访问的全程留痕、数据共享的有序关联，保证各部门、各区目录可见、可用、可考核，为全市大数据的汇聚共享、数据资源的开发利用以及营商环境的改善提升等工作提供支撑。这样一来，哪个部门有哪些数据一目了然，申请共享的渠道也更通畅。

此外，北京市目录链采用了综合集成的理念，横向是部门之间、市区之间，纵向则是从应用到管控再到数据，通过综合集成的理念来建立起可信跨地域、跨组织数据共享，数据在政府内部和政企之间流转的所有动作都上链，准备发生的由链来驱动、正在发生的由链来管控、已经发生的则由链来考核。

2、北京目录链架构与技术选型

北京市在原有平台基础上引入华为云区块链技术，华为云数据以API形式封装为数据服务，共享、查询、调用实时同步；数据目录、共享条目、权限管理、共享日志全部通过区块链技术上链，让交换机制可追溯、可信赖；ROMA探针实时反馈数据状态。通过“上户口”、“立规矩”、“建闭环”等系列组合拳的运用，基本形成了一整套基于区块链、大数据的数据共享新格局、数据应用新机制和数据治理新秩序，在根本上解决了数据共享难题，为营商环境改革提供了有效的数据支撑和规则保障。

图1 北京市目录链体系总体架构

北京市目录区块链由应用层、区块链层和数据共享支撑层等层级组成，并通过跨链或接口方式实现与区级目录区块链的对接。应用层提供与用户交互的应用功能，包括内部管理、数据共享管理等，实现数据资源目录管理和数据共享管控；区块链层提供区块链核心能力，包括P2P网络、共识算法、智能合约、RPC服务、区块提议、区块执行、身份权限管理等；数据共享支撑层提供数据共享支撑能力，根据数据共享授权，通过数据探针、数据交换等方式实现跨部门数据共享；区级目录链以跨链或接口方式实现市区两级目录区块链对接。

3、北京目录链建设的创新举措

在北京目录链建设中有诸多举措，一是北京市推进大数据行动计划核心工作组成员单位市委编办、市经信局、市财政局协力攻关，严格依据部门职责确定部门数据责任，实现职责—目录—数据的强关联、严绑定，为数据、系统、应用上了“户口”，形成全市“数据目录”一本大台账，解决了数据缺位、越位的问题。二是建立健全全市三位一体的目录体系，利用区块链的分布式存储、不可篡改、合约机制等特点，依托“目录区块链”将部门间的共享关系和流程上链锁定，建构起数据共享的新规则、新秩序，共享单元下沉定位到“处室”，为共享、协同、整合立了“规矩”，解决了数据流转随意、业务协同无序等问题。三是所有的数据共享、业务协同行为在“链”上共建共管，无数据的职责会被调整，未上链的系统将被关停，建立起了部门业务、数据、履职的全新“闭环”，解决了应用与数据脱节、技术与管理失控等问题。

游走在大数据里的“目录区块链”串起了各个部门，也依靠共享的力量解决了城市运行和治理中长期存在的难题。例如，在不动产登记一次办结上，北京以往的不动产登记办理至少需要5天，现在，在“目录区块链”调度下，通过“链”上实时调用公安、民政等多个部门的户籍人口、社会组织等标准数据接口，只要一个环节、一次性即可办结，实现了减材料、减流程、减时间；在12345“接诉即办”上，通过目录区块链，民众诉求能准确地派达到责任部门和具体工作人员，减少了人工派单流转过程中的推诿扯皮，实现“接诉即办”；在破解道路停车难题上，通过目录区块链的调度，让路段、车位、车辆、管理员、缴费、票据等实现了“人-企-物”数据的联动。老百姓可以进行实时车位查询、电子停车缴费、电子票据开具，生活便利度得到极大提升。北京市还将在深化拓展“目录区块链”应用的基础上，加快建设以信用、证照等核心政务数据为代表的“数据区块链”，并通过集成多方安全计算、联邦计算等新技术范式，夯实大数据和区块链安全保障体系，在国家科技创新中心建设的征程上，不断完善区块链、大数据集成创新的“北京模式”。 

三、当前目录链建设的进一步思考

虽然北京已经在目录链方面进行了有益尝试，但当前目录链建设依然存在着诸多制约，如何进一步依托目录链，结合数据专区等创新模式，探索数据要素在政府内外部、央/国企等场景下的可信流通仍存在较多挑战。

1、当前目录链建设中各类制约依然存在

在政务大数据汇聚整合和共享应用的过程中，目录链建设通常会面临三类问题。一是目录覆盖不全和更新问题。目录作为数据统筹管理的重要抓手，缺乏及时动态更新和管理闭环，各单位对目录梳理工作重视程度不一，目录梳理质量参差不齐，在市、区级大数据管理平台上存在目录覆盖不全、“死目录”、“假目录”等问题，难以支撑“看单下菜”式的快捷数据供需方对接，导致跨部门、跨层级之间数据共享对接的沟通成本高。二是目录与数据挂接问题。目前，目录体系与数据本身关联不足，导致市、区级大数据管理平台普遍存在有目录无数据等情况，使得应用部门需求对接无法落地实施。三是数据共享机制和质量问题。数据分级分类管理不完善，配套机制和标准不健全，导致部门或行业管理制度与全市、区大数据管理制度相互抵触和矛盾，数据提供部门擅自改变共享权限、中断或停止数据更新和服务，领导重视时能共享、不关注时无法共享，以及共享中历史数据缺乏、数据质量无保障等一系列问题。

2、政务数据资源管理离不开前期数据治理规则的制定

依托目录链，在实现政务数据内部流转的同时，也可以开展政务数据的外部开放共享和数据流通交易。依据数据不同权限设定，对于可以免费公开的数据，通过数据目录链将数据目录共识后上链，为数据的开放、流通提供目录，公众可以从区块链上读取数据目录信息，再根据目录信息访问相应的数据存放节点以获取开放数据；对于可以交易的数据，根据数据目录信息对数据进行交易申请，开设申请出错/同意交易/拒绝交易等响应，再通过数据流通记录链将数据流通与交易过程中的记录共识后上链，形成“数据目录信息—数据交易申请—数据交易申请响应—数据交易结果上链”的全过程，保证数据流通与交易过程不可篡改。

3、央企/国企数据资产管理同样也可以依托目录链推进

数字经济时代，大数据应用、数据共享、业务整合中跨业务、跨系统的需求日益迫切，央企/国企具有完善的组织体系和层级体系，通过目录链进行数据资产管理，形成一个具有权限控制的数据服务系统，能有效发挥数据驱动力，突破部门壁垒，降低交换确认成本，优化业务流程，提升企业管理水平和发展水平。具体而言，可以通过对企业数据的链上存储和管理，实现企业数据在接入汇聚、业务流程、流通等方面的全过程记录和可追溯，构建企业数据可信共享的统一入口和服务体系。在国家“数据二十条”指导下，可基于数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架实现各类数据资源的特色应用。

相信，随着目录链等创新方案的进一步深入应用，中国将建立治理体系高效协同的数据全流程管控与监管机制，健全数据要素评估评价体系，全面提升政企数据融合共用的服务能力，挖掘数据效能，释放数据价值，打造全球领先的数字经济标杆实践。

（作者许鑫系华东师范大学经济与管理学部教授、博士生导师，上海高校智库主任；梅妍霜系华东师范大学经济与管理学部博士研究生。许鑫教授持续关注新技术、新产业、新业态、新模式等新型经济形态，关心新兴技术治理，本专栏以“产业与治理”为主题，探讨科技创新在经济社会发展中的前瞻性问题。）