农村用地难如何解？委员吴志明建议允许地方调整基本农田布局

近期，湖南省湘潭市湘乡市利用冬季农闲时期，加紧推进高标准农田建设（2022年11月17日摄） 新华社记者 陈泽国 摄

今年全国两会，全国政协委员、民建中央常委、民建福建省委会主委吴志明针对“乡村振兴中农村用地难题及破解”提出建议，允许地方根据实际定期调整基本农田布局。

吴志明表示，中央一号文件在加强农业基础设施建设方面，文件明确提出，要加强高标准农田建设。近几年来，国家自然资源部门相继出台了《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》等一系列文件，但在实地调研过程中，以下问题制约了文件精神的落实。

吴志明表示，我国山区面积大，丘陵集中于东部省份，沿海多省丘陵占比超过70%，耕地43%为坡耕地，单块面积平均 0.32 亩，破碎化严重。多数省份90%耕地划为基本农田，为完成任务，各地将房前屋后、周边零星耕地甚至25度以上山地都划入，出现基本农田“围屋”“围村”“围城”“上山下海”等现象。

“划定比例过高且占用要求过严，大量县道、村道、国道等农村民生公建项目难以避让，但此举不符合占用政策，地方政府难以操作，为发展民生有铤而走险的可能，增加自然资源部门的执法难度。”吴志明说。

他认为，“进出平衡”要求严格限制耕地转为其他农用地。种粮缺乏规模效益，难以调动种粮积极性，农村劳动力流失严重，耕地撂荒和粗放化利用严重，降低耕地质量。

“农民根据市场需求种植经济作物，进出平衡违反农民意愿，可能激化干群矛盾，不利于巩固脱贫攻坚成果提高生活水平。同时地方政府为求平衡雇人耕作或向农民集体支付管护资金，但短期耕种后依然撂荒，造成较大资金浪费和财政负担。”吴志明直言。

他指出，由于国土空间规划迟未批复，开发边界取代城乡规划于法无据，划定规模偏小，布局不合理无法修改，地方优先保障城镇和开发区（园区）用地规模，界外乡村振兴用地难。

他认为，一味用“大棒”来推动政策效果并不理想，应从群众利益出发综合施策，采用经济弹性手段，引导农民十分珍惜和合理利用耕地，确保粮食安全。

为此，吴志明建议:

一、基本农田保护要刚柔相济。建议降低划定比例委《土地管理法》规定的80%。允许地方根据实际定期调整基本农田布局。扩大允许占用项目范围，提高占用代价，对难以避免占用或避让成本过高的线性民生公建项目，可大幅提高补划倍数和耕地占用费。

二、政策集成综合统筹三农问题。严格审慎进出平衡实施，系统考虑乡村振兴和耕地保护，运用经济手段柔性方式引导，避免拔树种粮等行政手段，提高种粮积极性。提供技术培训、资金支持、营销帮助等政策支持和资金扶持，吸引年轻人返乡创业。

三、推进宅基地三权分置。允许以居住权或租赁权登记农房引入社会资本，允许城市居民对继承宅基地翻建改建综合利用。

四、科学规划增加弹性。尽快批准国土空间规划，增加过渡期规划弹性，开发边界适当扩大规模和布局调整，向乡村振兴倾斜。