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《北京市城市更新条例》解读：北京城市更新实施单元统筹主体工作模式浅析

2023-03-06 18:00

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

以下文章来源于北京城市更新联盟，作者联盟秘书处

北京城市更新联盟.

共拓更新共圆复兴

导

读

《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》）于2023年3月1日起正式施行，这部《条例》是北京首个将城市更新提升到立法层面的政策性文件，内容涉及城市更新规划、城市更新主体、城市更新实施、城市更新保障、监督管理、法律责任等，为未来城市更新的推进提供强有力的抓手。

认识《条例》，读懂《条例》。以新发展理念推动北京高质量发展，以《条例》为“源头活水”浇灌北京城市更新繁花似锦。

内容来源：北京城市更新联盟秘书处

作者：清华同衡规划设计研究院潘芳邢琰李荣欣

背景

北京市城市更新结合减量背景和存量特点，确立了以街区为单元的城市更新模式，突出强调片区统筹更新理念。

片区统筹更新是特指在较大空间范围内，以“留改拆”模式推进，以城市风貌传承为特色，呈现空间多业态、多功能混合特征，提升片区品质、活力、效益的更新。片区统筹式更新主张统筹资源式更新，基于价值转换思维和长周期资产管理思维，通过不同盈利水平项目的捆绑、盘活存量资产进行价值提升等综合手段提升片区价值。因此，区别于点状、单业态和拆除重建类的更新，片区统筹更新的内涵关键词是∶片区、多业态复合、有机更新。

中观尺度的片区统筹更新可以有效避免微观尺度的更新碎片化以及宏观尺度更新难以实施操作等问题，是落实城市功能完善、提升片区整体品质和效益的有力抓手。在“做优增量、盘活存量、提升质量”的城市发展转型阶段，片区统筹更新是化解当前城市更新面临的诸多困难的重要理念和方式。

但是，片区统筹更新面临需求多样、现状复杂等现实挑战。当前主要矛盾汇聚于产权情况复杂、相邻更新主体间更新利益难以达成共识、多家市场主体介入更新单元导致开发时序难以协调、多方权责部门的上位统筹力量薄弱等方面。由此可以看出，统筹主体缺位是导致片区统筹项目实施推进困难的主要原因。

北京市统筹主体工作模式浅析

为破解制约片区统筹更新的难题，北京市不断探索、积极完善统筹机制。于2023年3月1日起施行的《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》）特别研究提出了“城市更新实施单元统筹主体”的概念，鼓励统筹主体突破“就项目论项目”的传统局限，通过整合多个更新项目、协调多个实施主体，实现片区统筹下的城市更新。

《条例》明确，统筹主体由区人民政府确定。区人民政府依据城市更新专项规划和相关控制性详细规划，可以将区域综合性更新项目或者多个城市更新项目，划定为一个城市更新实施单元，进行统一规划、统筹实施。区人民政府可依法采取招标等方式，确定与实施单元范围内城市更新活动相适应的主体作为统筹主体。具体遴选机制待进一步研究确定。

对照各地经验，上海、广州等城市也在更新实践中积极探索完善更新统筹主体遴选机制，且各有特点。比如，上海对不同类型的更新项目提出了不同的遴选方式：历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的更新项目，多由市区政府指定统筹主体；其他类型项目，则由市、区人民政府组织遴选确定。广州则结合旧村居改造工作形成了较为明晰的统筹主体遴选流程：在片区策划方案审定后，属地镇街牵头，会同由市城投集团独资或与区属国有企业合资成立的各区城市更新公司编制项目招商文件；经村表决同意后由村公开选择合作企业。公开选定的合作企业必须是负责各区（区域）的城市更新公司和其它意向参与企业共同组成的项目公司，且项目公司中城市更新公司持股比例不少于20%。对于已按程序引入合作企业的项目，如果项目合作企业无法推进项目顺利实施，可由城市更新公司进行托底，为项目顺利实施提供保障。

根据《条例》，统筹主体以推动达成区域更新意愿、整合市场资源、推动项目统筹组合、推进更新项目实施为核心职能。具体而言，统筹主体负责协助确定区域内项目的实施主体，组织协调区域内的实施主体进行城市更新活动；可以负责实施单元内各项目的统筹调配。同时，《条例》明确统筹主体也可以作为项目实施主体。在这一情况下，统筹主体还需承担实施主体的责任，包括在城市更新的前期孵化工作中，开展项目范围内现状评估、房屋建筑性能评估、消防安全评估、更新需求征询、资源整合等工作；主导编制片区更新实施方案；推动项目范围内物业权利人达成共同决定等。

结合北上广深的实践经验来看，统筹主体承担的工作会涉及政策统筹、规划统筹、利益统筹方面。以深圳罗湖区湖贝片区统筹更新项目为例，该项目是深圳市公认的旧改难度大、需解决问题复杂的城市更新大片区项目。为破解利益协调难题，罗湖区政府与片区统筹主体签署战略合作框架协议，开展了长达九年的项目推进。政策统筹方面，片区统筹主体对现状用地权属进行分析，以此为基础分类梳理不同权属类型土地所适用的更新政策。规划统筹方面，片区统筹主体依据统筹片区土地及建筑物核查结果、现状建设情况、产权完整性、规划道路红线等情况综合确定项目的拆除用地范围、实际更新单元范围和现状保留范围，同时结合法定图则规划、土地确权、拆除用地范围与规划用地布局方案，确定开发建设用地及其他各类用地的面积和范围。利益统筹方面，综合考虑项目资金来源、回报机制与项目成本（包括资产归集成本、建安/改造成本、运营管理成本、贷款资金成本等），确保项目能够实现盈亏平衡，在财务上具有可行性。

从核心职能来看，统筹主体未来发挥的功能与以往建设项目中政府所具备的职能非常相似。在过去一段时间里，我国城市更新从项目计划、启动到实施的全过程中，大多数环节由相关部门进行全流程的组织统筹。统筹主体概念的引入，无疑是在“政府统筹、市场运作、多元参与”的基本原则下，赋予社会资本更多权利的有益探索。这也意味着，统筹主体承担的社会责任与盈利需求之间的平衡要求很高。在这样的要求下，国有性质的企业，特别是承担政府功能保障的平台类国企，或是城市更新能力强的房企、市场化央企，以及愿意参与北京市城市更新的港资与外资企业均具有作为统筹主体的能力。

综合各地实践情况，北京、上海、深圳等地多倾向于选择项目统筹策划与实施经验丰富的大型国有性质企业，或者实力雄厚的市场化企业作为统筹主体。例如在深圳宝安沙井大街片区项目中，政府层面成立沙井街道沙井大街片区重点城市更新单元现场指挥部；并以公开方式选择了某国有企业作为前期统筹主体推动项目实施。实力企业的加入，带来了稳定的资金投入和不同维度的专业资源，有效平衡了物权主体利益、公共利益与商业利益等多种利益诉求，保证片区统筹更新的顺利落实。其普遍的利益平衡模式是把多个项目打包，将公益性项目或亏损项目与同区域的其他盈利性项目进行平衡。另外，在各地实际项目中会倾向于将统筹主体的前期支出作为城市更新项目的操作成本，以项目建设二类费用打入建设成本，并以前期顾问服务费、咨询费等形式给到统筹主体。

在城市更新项目的前期，统筹主体需完成大量工作，无论是以自有团队还是雇佣其他中介机构去开展，都会产生大量支出；同时，城市更新项目周期长的特点进一步增加了项目成本。为保障统筹主体利益，充分调动社会资本作为统筹主体参与城市更新的积极性，《条例》吸收近年来各地实践探索经验，在土地政策支持、实施运作方式、资金来源保障等方面创新政策支持。例如，《条例》明确在平房院落保护性修缮、恢复性修建中，经授权的实施主体在完成直管公房申请式退租和恢复性修建后，可以获得经营房屋的权利，利用腾退空间发展租赁住房、便民服务、商务文化服务等行业实现收益；允许直管公房经营预期收益等应收账款质押，鼓励金融机构向获得授权的实施主体给予贷款支持。希望能继续推进相关管理办法与实施细则的研究制定工作，由此统筹主体的资金平衡模式将进一步清晰，有利于鼓励企业积极承担统筹主体的职责，助力统筹主体工作模式在实际项目中的落实。

总结

《条例》基于北京市街区更新模式特性，在政府统筹、市场主导、多元参与的总体原则下，明确了城市更新实施单元统筹主体的概念，对统筹主体的确认方式、核心职能等内容给予了原则性指引。未来随着相关管理办法与实施细则的出台，城市更新片区统筹机制更加清晰，将有助于推动片区统筹更新的有效实施，助力首都北京城市更新工作的可持续开展。