倪晶旌 陈晶晶｜民事诉讼简易程序转普通程序之制度优化——以“繁案认定”为突破口

原创 倪晶旌 陈晶晶 上海市法学会 东方法学 收录于合集 #上海法学研究 1000个

倪晶旌

上海市闵行区人民法院法官助理

陈晶晶

上海市闵行区人民法院司法行政人员

要目

引言

一、剖析：现行简转普制度的问题及原因归结

二、突破：简转普之繁案认定

三、提升：简转普制度的优化

结语

简转普是审判阶段繁简分流的重要一环，然而现行简转普制度存在诸多问题，并未发挥其程序转换效能。审判阶段繁简分流应以“繁案认定”为突破口。为确保简转普制度有效运行，需从流程和辅助机制上加以优化。以“三步走”规范简转普的启动；以专业法官储备库的构建、大合议庭与专业法官会议的联动、人民陪审员参与审判机制的优化，实现人案适配的繁简分流新格局；通过构建多角度追踪评价体系，深化审判阶段的繁简分流，以满足人民群众高效解纷的需求，全面提升司法效能，促进司法公正。

引言

自2020年民事诉讼繁简分流改革以来，实践的重心被放在优化司法确认程序、完善小额诉讼程序及简易程序规则、扩大独任制适用范围上，在审判“快、简、灵”上取得了显著成效。然而，相较于“简案快审”的如火如荼，改革的另一端“繁案精审”则显得没有跟上步伐。简易程序转普通程序（以下简称“简转普”）制度作为程序转换的一种经常性表现形式，是审判阶段繁简精准分流的重要一环，却没有得到理论界和实务界的重视。本文从简转普制度本身存在的问题出发，寻求制度优化方案，充分发挥立法之初应有的制度作用，在审判中深化繁简分流。

一、剖析：现行简转普制度的问题及原因归结

本文以M法院近五年来民事结案案件作为样本，重点分析适用简转普结案的案件，从简转普结案量的占比、结案方式、简转普时间和理由、审限内结案率、合议结果、上诉率和发改率等方面，剖析现行简转普制度的现状以及其不被重视的根本原因。

问题透视

M法院近五年来共结民事案件114600件，其中简易程序结案的共87591件，占比76.43%；小额诉讼程序结案的16574件，占比14.46%；简转普结案的共11181件，占比9.76%；普通程序结案的共1070件，占比0.93%。可以看出，基层法院收案量大、简转普率较高，初次繁简分流“筛选简案”的做法，会将部分繁案办理的压力转移到独任法官这一端，直接表现在简易程序审限不足上，让启动简转普成为必然选择。然而，本该承担审判环节继续繁简分流任务的简转普制度，在诸多因素影响下流于形式。

1.被迫启动：沦为审限不足的救济手段

在M法院近五年来结案的民事案件中，不存在法定事由扣除审限的简转普结案案件共2799件，有1559件是在立案80天后、临近3个月简易程序期限届满才转普的，临期简转普率占55.7%。此外，由于程序启动不规范，倒签简转普日期的现象仍然存在，故临期简转普率或更高。

M法院近5年来审结的11181件简转普案件中，距离立案时间小于60天就简转普的案件数为3879件，其中公告送达的为2901件，占比74.79%。究其原因，这类提前简转普的公告案件更多的是为穷尽送达方式、制作公告预留时间。然，并非所有公告案件均需适用普通程序。可见，实践中简转普的原因不尽相同，本质都是因简易程序审限不足而被迫转普。

2.门槛过低：简转普审批流于形式

简转普申请理由流于形式。承办法官多因审限不足被动申请简转普，在这种情况下，没有根据实际案情做出有效判断，往往只有“案情复杂”这一笼统的申请理由。数据显示，转普之后有87件在10天之内审结，可见暂时的“案情复杂”目的是解燃眉之急而非真实情况。

部门审批的结果流于形式。对于临期申请简转普的案件，部门领导只能审批同意让审理得以继续。简单描述的申请理由，使得部门领导无法第一时间获取案件信息，让审批程序失去实际意义。

简转普审批作为内部事项，理应是对案情是否复杂的审核，是承办法官与审批人沟通案情、推动案件审理程序转化的契机，但司法实践却并未真正践行制度设计本意。上述问题的存在，迫切要求我们对民事诉讼程序进行重新审视和定位，寻求契合现实的操作程序。

3.效果不佳：简转普之程序效能不明显

M法院近5年来审结的11181件简转普案件中，平均审结时间为224天，未能在6个月审限内审结的案件数为6040件，占比54.02%。调解结案917件，撤诉1023件，调撤率仅为17.35%。可见，简转普程序启动及运作的程序效果并不明显。首先，从审理期限上来说，案件由简易程序转为普通程序后，大部分仍未能在普通程序审限内审结；其次调撤率不高，判决居多，伴随而来的是上诉率也无法降低；再次，缺乏专业审判团队进行转普后的合议庭的审理，简转普后案件并未得到重视，也未进入繁案精审模式。简言之，简转普的实效并不显著，案件以简易程序审理和以普通程序审理的实际效果趋同。

原因归结

1.法律规定不明

民事诉讼法及相关司法解释规定：人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序；人民法院发现案情复杂，需要转为普通程序审理的，应当在审理期限届满前作出裁定并将合议庭组成人员及相关事项书面通知双方当事人。法律及司法解释并未明确规定简转普的具体条件，仅作了“案情复杂”这一笼统的规定。2020年印发的《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》旨在深化民事诉讼制度改革，以使民事案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，但其对简转普问题也并未进行细化。

2.初步繁简分流不到位

立案之初的繁简分流或标准过宽导致“网眼”大而识别的精确性低；或标准过细，无法满足对口适配、耽搁审限。以M法院为例，主要体现在两方面：一是由于M法院立案环节的繁简分流更多依靠立案人员的主观判断，不可避免地将一些适合速裁、快审的案件分入审判庭审理。二是由于案情是否复杂、是否适宜简易程序审理，在立案阶段不能完全区分，故不排除适用简易程序的案件实际上却很复杂。“从确保当事人的程序利益出发，应将案件转入普通程序审理。”繁简分流在审判阶段效果的最大化，需发挥简转普制度的效能，让“简案快审”和“繁案精审”两者相互配合、查漏补缺。

3.简转普动力不足

调研中许多法官反映，一直存在名为合议庭审判，实为单个法官独自办案、由合议庭成员共同署名的做法。合议庭内审判长、承办法官、其他成员间权责不明、分工不清，M法院一位审判员搭配两位人民陪审员的情况普遍存在，人民陪审员“陪而不审”亦时有发生。故而，将案件由简易程序转为合议制普通程序审理意义不大，承办法官即使知道案情复杂也不愿及时转普，转普积极性普遍不高。简转普制度作为一项独有的设计，其作用无从体现，故优化简转普制度，挖掘和发挥普通程序固有的优势对复杂的民事案件审理尤为重要，这将为简转普制度的运转提供动力和支持，促进不适宜简易程序审理的案件积极、有序地转向普通程序审理。

二、突破：简转普之繁案认定

司法实践中，审判阶段繁简分流的效果相较于立案阶段并不明显，认定繁案亦比挑选简案难度更大。简转普制度好比是审判阶段繁简分流的“钥匙”，认定繁案则是寻找“钥匙”的关键。

繁案认定的困境

1.法官专业素养参差不齐

经过审判方式的多轮改革，审判权基本回归至合议庭或独任审判员身上。“程序自由是程序保障的前提，在民事诉讼中，程序自由价值保障了法官审判权的独立。”然而，就承办法官而言，其专业素养或高或低。法官的个人专业知识储备、审判经验、对案件的把握等都有所差异。在审判庭随机分案的前提下，法官个人收案难易程度本不可控，加之每个法官对案件繁简程度的判断能力不同，必然影响繁案认定的及时性和准确性。因部分法官专业素养不够、经验不足而导致繁简不分、一审到底的现象比比皆是。

2.繁案认定标准不统一

最高院《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》作为一个指导性规范文件，考虑到审判实际的区别，并没有“一刀切”地给所有法院的繁简分流定一个标准，而是鼓励探索，提出了解决共性问题、关注个性问题，以完善诉讼程序、优化司法资源配置的目标。因各地法院对繁案的认定不一，从而给法官的“自由裁量”留下了巨大的空间，法官可以对民事案件作出“案情复杂”“争议不大”“案情简单”等主观判定。审判阶段哪些案件适宜进行简转普，实务界并没有具体的标准和可操作的方法。我们要把认定繁案的重点，放在如何优化审判资源配置上，根据法院审判资源和当前收案的实际情况，以资源优化为目标导向，来确定繁案的认定标准。

3.繁案外延多样化

传统民事纠纷中，侵权纠纷法律认定难度大，医疗纠纷容易激发矛盾，均易产生繁案。M法院民事审判庭还负责集中审理全区房地产案件，其中房屋买卖合同纠纷、建设工程合同纠纷，易被认定为繁案。具体而言，其中有因涉及购房、拆迁政策等导致案情复杂化的，也有因各区法院判法不一增加案件审理难度的，这既体现了繁案外延的多样性，也体现了政策所要求的各法院需因地制宜来进行繁简分流。因此本文认为当前繁案认定的困境还在于繁案外延的多样化和多变性。故本文的目的在于提供一种方法指导，以给审判过程中的繁简分流提供动态调整的空间，区别于静态、流程性的司法审判，而不是“圈定繁案”来追求繁简分流的“终极真理”。

繁案认定的出路

1.主体：法官司法能力构建与提升

当前，繁简分流触角已延伸至法官,无论是审判阶段繁简分流的主体、认定繁案的主体、还是简转普制度启动及运行的主体，核心均是法官。法官的司法能力包括司法程序能力，即选择诉讼程序的能力、程序启动的能力等，提升法官司法能力对法官在案件审理程序的把握上具有重要意义。

案件进入审判阶段，尤其是进入庭审阶段，在法官主持下，当事人充分发表意见，举证质证后，案件事实是否清楚、法律适用是否明确等才得以全面反映。构建法官司法能力，势必形成由法官对承办案件实行精细化分流,推动形成层层递进、一杆到底的繁简分流工作格局；提升司法能力法官，有助于法官把握繁案识别过程的一般规律，必要时申请简转普。

2.标准：从317件上会讨论的民事案件中提炼

“专业法官会议系服务审判工作的智库机制，为独任法官、合议庭准确适用法律提供咨询意见。”尤其是审判委员会个案指导职能不断弱化的改革形势下，专业法官会议对解决法律适用疑难案件来说必不可少。自2020年1月以来，M法院的专业法官会议机制逐渐完善，在审判中出现案情复杂的繁案后提请专业法官会议讨论成为常态。通过对2020年1月至2021年5月期间提交讨论的317件民事案件进行分析得出，M法院提请专业法官会议研究的审判事项主要集中为以下几项：（1）群体性纠纷、可能影响社会稳定的；（2）疑难、复杂且在社会上有重大影响的；（3）新类型或在法律适用方面具有普遍意义的；（4）与类案判决可能冲突的。

而本文认为，上述第（1）项及第（2）、（3）项后段主要是指社会影响力较大，第（2）、（3）项前段、第（4）项主要是指案件事实复杂或法律适用有争议的，故上述四项提请理由可以提炼成三个方面，即事实查明方面、法律适用方面、裁判效果方面。审判阶段繁案认定标准和方向也应从以上三方面入手，即由承办法官从（1）案件事实难以查清的，（2）法律适用争议较大，（3）裁判结果具有较大影响力的这三个方向把握，以此三项作为繁案认定标准，将认定出来的繁案配备最优审判团队审理，并做好裁判经验总结和舆情管控。

3.补充：繁案认定的动态化规则

繁案本身是动态发展的，这一阶段复杂的案件，随着立法的完善、法律适用的统一可能就不再复杂；某些简单的案件因涉及某些时效性因素或变得棘手，如涉疫情的房屋租赁合同纠纷，就案件本身而言，房屋租赁纠纷法律关系较为简单，事实较易查明，一般属于简案，但因疫情这一特殊因素的介入，考虑到区域租房市场的稳定性、社会影响力等，涉疫情案件便成为当下需审慎处理的繁案。

随着司法资源和社会矛盾的变动，我们需要有意识地探索一般性、总结差异性，为审判提供方法支持。具体而言：庭前，审判庭可与立案庭建立联动机制，在庭前对突发的社会影响力较大的案件，可提前介入、了解外围背景、排摸底线；审后，审判庭可与审监庭联动，降低结案后的舆情风险、积极回应处理发改问题。在庭前、审后双联动机制下，及时补充更新繁案的具体特征，形成动态化的规则以供某一阶段繁案的认定进行参考。

4.例外：繁案认定的反向界定

“提高诉讼效率的一个有效手段就是在程序的各个阶段设置出口，为纠纷的及时解决提供制度渠道。”进入审理阶段的案件分为以下两种情况：一是案情不复杂但程序层面等耗时长；二是案件本身层面案情复杂。笔者认为，以上第一种情形，因案件本身不复杂，虽程序繁琐，但不属于繁案，此种情形若审限届满可以适用普通程序（独任制）进行审理，并将节约下的司法资源配置到更需要专业团队精审的繁案中去；而针对以上第二种情形，承办人就应及时转为普通程序。

繁案和最优审判团队配置应互为充要条件，区别于传统对繁案的机械式“要素识别”定义，本文实操性地将仅仅在程序性上耗费时间长的案件划到繁案范畴之外，例如案情不复杂但当事人涉外、无法送达需要公告、需要审评鉴等。此外，还应严格审查是否存在部分当事人为了拖延诉讼而变更诉请、申请追加当事人、提反诉等营造案件复杂的假象的情况。法官应将此类当事人通过转化程序拖延诉讼的情形作为繁案认定的例外。

因此，各地法院应结合自身审判人员配置、案件审理情况等梳理制定相应的反向界定清单。通过反向界定的方式，把不宜进行简转普的案件进行明确，让普通程序（独任制）与简易程序有效衔接，让简易程序的出口更为顺畅。

三、提升：简转普制度的优化

在繁案认定的基础上，优化简转普制度，做好案件适用程序转换的衔接工作及后续繁案的消化工作，才能弥补立案之初繁简分流的不足。

简转普的流程优化

1.启动：“三步走”规范简转普启动

第一步：由承办人申请，充分把握简转普时机。在审判阶段，承办法官应有意识地进行深化繁简分流。在收到新案件时，须结合繁案认定标准进行庭前案件繁、简程度初判；在进行排期开庭后可结合庭审情况进行复判，把其认为的繁案申请转为普通程序审理。

第二步：部门领导审核，细致排查简转普的必要性。承办人需向部门领导提交简转普申请，附上基本案情、事实证据查明情况、当事人意见等内容，由部门领导进行必要性判断。部门领导在3个工作日内给出审批结果，对不同意简转普的案件，应回复具体理由，承办人可在5日内提出异议。

第三步：口头裁定，简化简转普程序性事项。M法院现行简转普裁定均是以书面形式送达当事人的，因程序转化涉及当事人的程序利益，如果以决定、通知等形式告知程序转化，一是过于随意，不够严谨，二是可能会变相剥夺当事人寻求救济的权利。但同时考虑到，“在各种具体程序的启动和终结方面，由于法院具有主动性和决定性”。加之简转普裁定仅解决适用程序的问题，对当事人的权利并不产生实质性的影响，故从确保简转普启动流程的高效性出发，建议将书面简转普裁定的出具，改为口头裁定。这样既能节约程序衔接的时间成本，又能保障当事人的程序利益。

2.运行：简转普之审判组织形式选择

第一审合议庭有两种组织形式：一是由审判员和陪审员共同组成合议庭，陪审员在执行陪审职务时，享有与审判员同等的权利义务；二是由审判员单独组成合议庭，陪审员不参与该合议庭的组成。本文认为简转普后选择何种审判组织形式需区分对待。

选择一：审判员和陪审员共同组成合议制普通程序。针对涉及群体性、民生性，或当事人对事实证据争议不大的、有较大调解意愿的案件，宜适用审判员和陪审员共同组成的合议庭审理。为充分发挥该类审判组织的优势，需解决实践中长期存在的“陪而不审、审而不议”等问题，最大化陪审制度在国家治理和司法体系中的作用。

选择二：由审判员单独组成的合议制普通程序。针对法律适用不明确、事实复杂难查明的案件，优先适用审判员合议庭。本文拟构建专业法官储备库，由资深法官组成大合议庭，由部门领导随机为简转普案件匹配专业法官储备库中的审判员，集中司法资源消化复杂案件，统一法律适用和总结审判规律。

3.维护：多角度追踪简转普效果

追踪角度一：追踪简转普案件审限内结案情况。健全审限管理自查机制，以六个月为自查周期，定期召开庭务会，集中分析审限时长、案件难易程度、大合议庭的运作等情况。将转普后迅速结案的案件进行简案特征总结，不断更新繁案的动态化规则，补充反向界定清单，同时提炼个性化繁案的特征，做到多层次精细化分流和动态化追踪，实现繁案重点攻坚、简案最大化适用快审的繁简分流格局。

追踪角度二：追踪简转普案件的调解结案情况。鼓励庭内法官随时交流调解心得，并由法官助理轮流负责撰写调解案例汇编，记录典型案例、总结影响调解效果与调解率的不同变量。在“调解优先，调判结合”的原则下，也要给予法官自主调整、细化二次分流标准的空间，分辨真正适宜调解的案件，有针对性地化繁为简，避免调解的内卷现象，真正做到法院审理效率和人民群众满意度的协调。

追踪角度三：追踪简转普案件的发改情况。原承办法官和大合议庭应及时同上级法院沟通，总结发改案件尤其是瑕疵和差错案件的类型，研判原因，不断发现和更新繁案的具体特征。同时，将瑕疵和差错案件的发改情况作为考核标准，以季度为周期，及时调整专业法官储备库的人员配置，灵活更替随机匹配的适用细则。

图1 简易程序转普通程序流程优化图

简转普的辅助机制优化

1.专业法官储备库的构建

综合比较固定合议庭和随机合议庭的优劣后，本文认为合议庭的组成应以随机为主，固定为辅。由资深法官组成大合议庭，减轻法官员额制下部分年轻法官因经验不足而产生的办案压力。

设置专业法官储备库的准入门槛。基层法院可根据实际人员配置和收案类型，结合法官等级、从事民事审判业务年限、审判质效考核数据等条件，选取一定人数的资深法官进入储备库，按照房产类纠纷、传统民事纠纷等常见案件类型进行划分，擅长领域允许多样和交叉。

合议庭组成“1+N+N”模式，部门领导根据繁案优先级判断，选择不同的合议庭组成：1名原始承办人、1名资深法官任审判长和1名年轻法官；或1名原始承办人、2名资深法官；或1名原始承办人、1名资深法官任审判长和1名人民陪审员。在保障合议庭专业审理能力的同时，兼顾资源合理配置，实现以老带新的业务传承。

科学考评，形成多元良性管理机制。为满足审判阶段的繁简分流，部分法官简案快审，资深法官繁案精审，故不能再以单一结案数量作为考核标准，要根据实际工作量，加以繁案权重来综合考量，形成多元化评价标准，在完成整体审判指标的情况下，既要提高年轻法官积极性，也公平对待资深法官的办案成果。

2.大合议庭与专业法官会议的联动

专业法官会议在基层法院的应用和发展，有助于保障案件审判质量，在结果上大大降低了二审发改率，但大幅推开也产生了一定副作用——承办法官过于依赖专业法官会议，为免责不断降低上会案件标准，这不仅浪费了司法资源还违背了专业法官会议开展的初衷。而专业法官储备库的构建和大合议庭的运作，可以在一定程度上矫正这个问题，达到合议庭“独立而不孤立”、专业法官会议“召开而不频开”的配合联动状态。

第一，对上会案件类型进行筛选，将“合议庭意见分歧大”作为基本上会理由，同时鼓励新型案件、重大敏感案件上会。一方面，针对三人合议庭无法达成一致意见的难案，上会由其他资深法官共同商讨，提供咨询意见，依托集体智慧弥补合议庭的不足。另一方面，在对新型案件和重大敏感案件的把握上，为合议庭提供更加丰富的办案思路，避免负面舆情产生。

第二，鼓励年轻法官积极发言，用上会的繁案锻炼法官素质。上会的讨论结果可以统一裁判尺度，讨论过程也是难得的审判经验直接获取途径，给年轻法官和不同专业方向的法官们提供了交流学习的机会，这也为专业法官储备库的流动提供可能，保障机制长效运转。

第三，定期的专业法官会议可以有效解决大合议庭易形成利益团体的问题。专业法官储备库将资深专业法官按照办案类别进行划分，主办某类疑难案件，不免存在廉政风险，这在开放式、讨论式的专业法官会议中得以有效预防。

3.人民陪审员参与审判机制的优化

随着群众对司法工作的日益关心，以及法院逐步信息化、智能化，裁判文书上网和庭审直播等公开措施让民众可以及时了解和参与到司法活动中去，尤其是关乎民生利益、涉及舆情敏感点的案件，这要求法院更加重视审判的人文温度。人民陪审制度是理性司法和社会情理的调和剂，针对目前的种种问题，基层法院可从陪审员参审职权、合议义务、业绩考评、专业培养等方面探索更多具有可行性的细则，避免人民陪审员制度名存实亡。

由于陪审员的选择是随机抽取，无法保证其法律素养，因此法院有义务在庭前整理证据材料，排查非法、无关证据，在庭审中把握节奏、适时引导，保证合议庭能以庭审为中心进行事实判断，提高陪审员参与度。这也可以避免法官审判疲惫、先入为主的主观偏见，充分发挥陪审员对事实认定的作用。同时，可以考虑适当提高陪审员报酬、根据需求增设培训环节、增加考核维度，表彰优秀代表、淘汰无法胜任的人员，实现司法专业化与群众公正认知的有机统一。

结语

简转普制度的优化是立足审判阶段繁简分流的探索与创新，尽管文章着眼于M法院简转普制度的研究，但运用的研究方法和机制构建思路同样适用于其他基层法院。本文跳出理论上繁案认定的困境，走向历史的、具体的繁简分流操作实际，以期为繁案认定提供方法指导。为确保简转普制度的有效运行，需规范流程、优化辅助机制，以发挥其程序功效。推进审判阶段案件的繁简分流，进一步轻重分离、快慢分道，助力司法改革，完善中国特色社会主义法治体系。

原标题：《倪晶旌 陈晶晶｜民事诉讼简易程序转普通程序之制度优化——以“繁案认定”为突破口》

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