城市治理│难以实现的城市-区域治理

Patricia Acosta-Restrepo, 哥伦比亚罗萨里奥大学国际、政治与城市研究学院国土开发实验室系主任、教授；

Clara Isabel Gomez-Garcia, 哥伦比亚罗萨里奥大学国际、政治与城市研究学院助理研究员。

本文节选自复旦-拉美大学联盟2022年度研究报告《南方国家特大城市的治理现代化》。

拉美地区有四个人口在千万以上的特大城市：墨西哥城、圣保罗、里约热内卢和布宜诺斯艾利斯，另外两个城市——利马和波哥大，也将很快成为特大城市。这些特大城市集中了本国大量的人口和GDP，持续巩固其在本国城市体系中的主导地位。与北方国家的特大城市相似，拉丁美洲特大城市由于在地理上超越了当地的行政边界，其分散化的地方政府面临着如何开展区域协作的严峻挑战。而与北方国家特大城市有所不同的是，拉丁美洲特大城市的发展由正式和非正式因素共同驱动，政策偏向和地方保护主义长期存在，导致诸如公共投资和土地市场的不透明现象十分突出。换言之，尽管北方国家特大城市提供了诸多治理经验可供借鉴，但南方国家特大城市所特有的政治经济背景，使其城市治理面临诸多障碍。

拉丁美洲特大城市的发展问题长期未得到足够重视。20世纪50年代以来，拉丁美洲便进入城市化发展的快车道，但城市基础设施的长期滞后和城市公共服务供给长期缺位，使其城市化陷入一种不平衡、不充分的状况。这一点在城市建筑景观的参差不齐中表现得尤其明显。21世纪以来，随着特大城市进一步扩展到城市周边地区，与全球网络相连接的城市中心、贫困居民聚居的城市外围地区、以及高收入群体聚居的城市郊区，其城市景观形成了鲜明对比。这种空间差异很大程度上归结于正式与非正式土地市场的相互作用和经济社会的快速发展，反映了拉美地区根深蒂固的社会不平等、广泛的市场分割和自由放任的发展。

特别是行政上的分散化，使得很难将拉美地区的特大城市作为同一个地理单元来衡量和研究。行政区划的分割阻碍了交叉补贴和跨区域投资，也加剧了地方保护主义的盛行。少数利益相关者容易产生寻租行为，将其利益凌驾于公共利益之上，从而给城市及其周边地区造成巨大的社会、环境和经济代价。不过，跨区域的统筹协调机制正在加快建立，每个特大城市都至少由两级行政单位所管辖：一个是城市中心区的行政单位，另一个是大都市圈的行政单位——尽管在实际运行中，由于功能性空间规划和城市管理机制尚不健全、法律授权和资金来源尚不明确，这些跨区域协作治理的举措仍面临重重障碍。

                                                  特大城市治理的挑战

拉丁美洲特大城市普遍面临着严峻的可持续发展挑战，例如人口过度膨胀、规模不经济、收入差距悬殊、环境污染严重等。因其独特的地理和社会政治背景，各特大城市面临的挑战各不相同。因此，一方面应当明确这些特大城市的共同愿景，另一方面应在充分认识和尊重这些特大城市独特性的基础上因地制宜，运用差异化方法应对各自的发展挑战。

联合国可持续发展目标的第十一条，是关于“可持续社区”的阐述，提出要“建设包容、安全、有风险抵御能力和可持续的城市及人类住区”。这一目标可以通过两个具体手段加以实现：一是加强国家和区域发展规划，二是制定综合政策和计划，以加强包容性、提升资源效率、缓解和适应气候变化、增强抗灾和整体风险管理能力。特别是对于特大城市，碎片化、不连续和不协调的管理只会加剧可持续发展的挑战。

为揭示拉丁美洲各个特大城市所具有的独特的政治和经济背景，表1做了相关的梳理和总结。可以发现，随着中心城市发育为特大城市，其地理范围已超出了行政边界。为更好地解决跨区域的发展挑战，越来越多的地方级、次国家级和国家级管理部门共同参与其中，从而产生越来越多的部门重叠，使得特大城市治理的横向一体化和纵向一体化变得愈发复杂。

                                 表1 拉丁美洲特大城市：国家行政-政治背景

建立这些行政实体的背后通常是长期的政治努力，其中涉及复杂的法律程序，甚至是宪法改革。以波哥大首都区为例，宪法明确限制其成为大都市圈的一部分。经过30多年的艰难谈判，终于在2021年通过宪法改革，从而允许波哥大首都区的创建。同样，港口城市卡亚俄因宪法上的制约而无法成为大都市圈的一部分，从而不利于与首都利马的一体化发展。而对于墨西哥城而言，2016年终于实现了一项迫切需要的行政改革，将联邦区提升为联邦州的地位。

通过各种形式的正式制度安排，各部门得以整合与协商土地使用政策、开展区域层面的项目、汇集资源以应对更大范围的发展挑战。

                                                 城市-区域的治理框架

在过去的40年中，拉丁美洲特大城市在提高城市生活水平方面取得了相对成功，但同时也带来了巨大的环境、社会和经济负担。我们设计了一个分析框架，从特大城市的治理方法、治理结构和网络配置三个维度来探究拉美六个特大城市的区域管理实践。

公共管理的传统概念在公共政策分析中发生了重大变化。治理概念演变的核心在于认识到政府、公民和私营部门之间的关系，同时重新评估政府行动的局限性。Costa & Lui认为，治理是指“社会行动者、经济和政治代理人、国家代表、市场和社会在特定的政治体制背景下，在设计、实施、监测和评估符合公共利益的行动和政策的过程中，如何组织、整合和互动”。这一定义强调了行动主体及其互动的多样性，以及制定政策和行动的多个阶段，所有这些都须以特定的背景为基础。

我们的分析发现，这些特大城市在应对挑战时采取了多种方法。Rosan对涉及不同参与模式的特大城市治理方法的描述表明，尽管存在潜在的行政碎片化，但各个模式取得了一定的效果，这些方法从“以自愿为主”到完全制度化，涉及不同程度的制度化融合和权力措施。Kim鉴于公共政策参与者的互动日益复杂和多样化，发现一些传统的官僚治理结构正在消散，而一些网络驱动的结构正在出现。为此，Kim区分了仍然普遍存在的官僚治理结构（集中式的、自上而下的、具有严格等级关系）和两种类型的网络治理（横向和纵向），其中参与者之间的互动和组织之间的协调，遵循互利互惠、彼此信任、相互作用和相互依存的原则。最后，Provan & Kenis对网络治理配置的描述区分了共同治理等多种治理模式。“领导组织管理网络”通过协调参与者，采用更集中、更协调的方法，可能有助于更有效地实现目标；“网络管理组织”，则通过授权或由成员建立一个单独的实体，以协调和维持网络。

                                 表2 治理方法、结构和配置——概念框架

          来源：作者基于Rosan(2016), Kim(2006)和Provan & Kenis(2007)整理而来。

                                              城市-区域的治理实践

基于可持续发展视角，特大城市面临的主要挑战与基本服务供给和环境退化问题息息相关：

（1）可持续废物管理，以提高资源效率和减少对环境的影响；

（2）可持续交通，以促进社会经济包容和改善空气质量；

（3）可持续地获得安全用水，以实现公平的生活质量和流域保护。

基于上述分析框架，下文对拉美六个特大城市进行了案例分析，进而提炼出它们在应对可持续发展挑战时的具体做法和制度安排的重要特征。

                                        表3 特大城市治理实践的分析与总结

                                                   特大城市治理的启示

特大城市的空间扩张常常超越传统的行政边界，使得特大城市相比于中小城市而言，面临着更多更复杂的治理挑战。政治制度和法律条文对特大城市治理的限制由来已久，例如政府层级的叠加和自相矛盾的制度设计，使得特大城市治理常常感到无从下手。下文梳理了拉丁美洲六个特大城市在应对三个主要的可持续发展挑战时的制度安排和具体实践，结果表明现有的正式的、多层次的制度设计效率低下，这种行政上的碎片化难以应对城市化发展进程中面临的愈加严峻的社会、环境和经济影响。此外，拉丁美洲特大城市的治理实践中，采用了不同的治理安排、治理结构和治理配置，表现出各不相同的特征，也存在一些典型的相似之处。

                                 表4 治理方法、结构和配置的实践及其相似性

当前拉丁美洲特大城市及其都市圈尚未形成运作良好、全面一体化的治理机制，具体表现在以下三个方面。第一，在废物、交通运输和供水等关键部门，这些特大城市主要依靠国家级管理部门的直接干预来统筹或指导相关部门的管理。第二，次国家级管理部门在地方政府的协调中发挥关键作用，但尚未建立行之有效的治理网络，以促进横向的部门协同；第三，通过官僚治理结构，一些部门已经能够建立起网络管理组织来整合管理，但相关参与者的积极性未被充分激发。案例分析表明，拉丁美洲特大城市的治理仍主要采取碎片化的、各自为政的制度安排，而侧重于整体的、协调各方的制度安排要么不存在，要么尚未发挥真正作用。拉丁美洲特大城市治理中的市场分割和地方保护主义依然令人感到担忧。只有真正建立起跨区域合理统筹的、高效协调的一体化管理机制，才能最大限度地解决特大城市发展过程中的突出挑战。

（致谢：我们感谢接受采访的专家的贡献，特别是：里约热内卢联邦大学教授Fernanda Magalhaes, 世界资源研究所驻哥伦比亚代表Fernando Paez，布宜诺斯艾利斯市交通和公共工程部长Manuela Lopez，以及秘鲁天主教大学副研究员Andrés Devoto。他们对当地的了解与见解极大地丰富了我们的研究成果。）