发放租房券缓解大城市新市民住房困难的国际经验与政策构想

保守估计，目前以农民工、新毕业大学生为主体的新市民租赁群体总规模达到1.6亿人。租住是大城市新市民解决居住需求的低成本方案，但面临租金负担重、居住条件差、租赁关系不稳定等多重挑战。对很多年轻的新市民而言，收入中的租金占比超过了30%，甚至挤占了其他必要的生活开支。新市民中的农民工群体，大多居住在建筑工地、单位宿舍、棚户区、城市偏远郊区等地，居住环境较为恶劣而且居住面积狭小，人均居住面积仅为城镇人均居住面积（39.8平方米）的一半左右。住房租赁市场发展也极不规范，出租人往往倾向于和承租人签订短期合同，且出租人随意毁约、随意涨租金等现象屡见不鲜。上述问题有可能带来严重的社会分割、贫困集聚等社会问题，制约新市民及其后代的人力资本积累，从而降低城市化质量，影响到城市的长远发展。

针对新市民住房突出问题，中央的政策导向是发展保障性租赁住房。2021年7月，国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），明确提出住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体，加快发展保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出问题。从既有的政策实践来看，虽然存量租赁房源区位好、交通便利，更加有利于职住平衡，但促进保障性租赁住房发展的政策支持仍然主要集中于新建租赁住房，对盘活存量房源支持相对有限。

较之在供给侧新建租赁住房，针对新市民的需求侧租赁补贴成本更低、效益更好，能够有效盘活存量房源，也把租赁的选择权赋予新市民，还可以有效降低后续管理等成本；以“券”的形式发放需求侧补贴，则能保障专款专用。

源自美国的租房券，政策成本低、精准有效，是美国住房短缺总体缓解后的主要住房保障政策手段，可为中国探索新的住房保障模式，以政策支持撬动市场力量，缓解新市民群体住房困难、提升租住品质提供有益参考。

一、租房券是住房总体短缺显著缓解后的租赁支持政策

1974年，美国第一个租房券计划——当时称为租赁凭证（Rental Certificate）——出台。租房券本质上是一种住房消费券，持有者可在能够提供充足教育、就业和其他机会的社区中选择合意的住房。

随后，租房券条款经历了多轮修订，适用范围不断扩大。1987年，允许租房券持有者在大都市地区的任意区域使用；到1999年，使用范围进一步扩大为美国的任意区域。目前，租房券已经被广泛接受，并被认为是效果最佳、最具成本效益的租赁住房补贴形式。

从美国租房券的发展史来看，住房补贴策略的选择与住房市场的供求关系密切相关。当住房市场供不应求时，对供给侧进行补贴有利于增加就业和缓解住房短缺的情况，需求侧补贴则易引致房价不合理上涨；当住房市场供求相对平衡时，转向对需求侧进行补贴，解决低收入家庭的住房困难。换言之，随着住房供不应求情况的改善，住房模式将从偏重供给侧的“大众模式”转向偏重需求侧特定群体的“剩余模式”，“政府—市场”的互动关系在住房供应方式上将发生相应的动态变化。不仅美国，其他大多数西方国家在住房政策选择上也普遍出现了类似转变，政府建造公共住房的热情开始冷却，同时减少了对建房的贷款和利率等补贴。

二、租房券的作用机理与“补房”、“补钱”的比较

政府住房补贴是缓解住房市场失灵的必要举措，除了租房券（“补券”）外，还包括住房实物补贴（“补房”）、现金补贴（“补钱”）二类。住房实物补贴是供给侧的住房专项补贴，补贴对象是住房建造者，旨在增加租赁住房供应；“补券”和“补钱”都是需求侧补贴，租房券为住房专项补贴，现金补贴则不限定范围，通过直接增加家庭可支配收入的方式来增加中低收入家庭的总体福利。

（一）“补钱”效率更高，但住房专项补贴对住房福利的改善更好

从政府支出成本来看，“补钱”的支出成本要小于住房专项补贴（“补券”与“补钱”）的支出成本。住房是耐用消费品，其消费量受到价格的影响较大。因此，当政府发放住房专项补贴后，中低收入家庭的其他消费品数量不变，住房消费量显著增加。当政府直接“补钱”时，中低收入家庭的总收入增加，若要使中低收入家庭获得相同的住房福利，住房专项补贴的政府支出更多。

从住房福利改善的程度来看，“补钱”对住房福利的改善程度不及住房实物补贴和租房券等住房专项补贴。当政府发放住房实物补贴或租房券等住房专项补贴时，中低收入家庭的其他消费品的消费量和价格不变，但是能以低于市场价获得住房，中低收入家庭的全部收入可以购买到的住房量增加。当中低收入家庭获得现金补贴时，可能会将补贴用于储蓄或购买其他商品，对于住房福利的改善有所打折。而租房券或住房实物补贴将补贴的用途限定在住房领域，有效地改善了中低收入家庭的住房福利。所以，租房券或“补房”等住房专项补贴对中低收入家庭的住房问题改善效果优于现金补贴。

（二）住房专项补贴的效率分析：“补券”优于“补房”

“补房”是供给侧补贴，补贴对象是住房建造者；“补券”是需求侧补贴，补贴对象是租房者，这两种补贴方式都会造成一定程度的效率损失。但是从实际效果来看，“补券”对消费者福利的改善更为显著。一是相较于住房实物补贴，租房券要求住房满足一定的条件，但并不指定具体住房，灵活性更高。基于土地成本的考量，公共住房一般布局在地理位置偏远、基础设施较差的地区，容易产生社会分割、贫困集聚等问题。而租房券赋予消费者更广泛的选择权，使得消费者在一定范围内选择更心仪的住房。同时，租房券对申请住房的限制性要求也避免了消费者选择条件较差的住房。二是租房券面向的是市场上所有满足条件的住房，住房市场的竞争实际上有利于提高住房的质量，降低住房的价格。长期来看，整个住房市场将朝着有利于消费者的方向发展。三是租房券有利于新市民实现职住平衡。新市民和青年人群体的收入水平往往难以负担其在工作地点附近租房。租房券补贴有效扩大了新市民和青年人的住房选择，节约了通勤成本，有利于实现职住平衡。

不少实证研究的结果也支持上述判断。与面向生产者的实物补贴相比，针对消费者“补券”的成本更低，相比增加住房的生产计划具有更明显的政策效益，也更为有效，而且能够防止生产端补贴带来的管理疏忽、项目劣质、超额利润和过度建设等问题。针对租房券，一个潜在的担忧是可能会造成住房租金的上涨。但没有证据表明租房券的增加会影响租赁住房的整体价格。即便租房券引致房租上涨，但只要参与租房券的家庭获得的租房补贴高于上涨的租金，那么对于低收入家庭来说，仍然获得了住房福利的改善。

三、租房券的制度安排：发放对象、房源选择及补贴设计

作为住房消费券，租房券的政策目标是让中低收入者搬进“基本体面”且可负担的住房。租金补贴直接支付给房东，数额为家庭可负担的合理租金上限与公平市值租金间的差额，参与租房券计划的租赁房质量须符合特定的设计标准。

（一）发放对象：中低收入家庭

在美国，租房券的发放对象仅限于美国公民和具有合格移民身份的特定类别的非公民。一般而言，家庭收入低于所在县或大都市区家庭收入中位数的50%。收入中位数水平由美国住房和城市发展部（HUD）定期公布，并根据各地情况进行适当调整。公共住房管理署（PHA）负责收集申请者的家庭收入、资产、家庭构成等信息，并与申请人的雇主、银行等机构核实，以此来确定申请者是否具备享受租房券补贴的资格以及可享有的具体补贴数额。拿到租房券后，持有者需要在120天内找到合适的住房。

（二）房源选择：符合质量和安全要求的任何住房

较之公共住房，租房券最显著的特点是将住房选择权还给申请者。获得房东同意后，申请者可选择区域内符合特定的质量、面积和安全标准的任何住房。租房券发放前，相关部门将对租赁房的质量进行检查。如果申请者因工作变动等原因需要换房，需提前通知公共住房管理署。解除租约并找到合适的替代住房后，租房券可继续抵扣新租赁房的房租。

（三）资金来源、支付方式与租金补贴数额

租房券计划在美国联邦一级由住房和城市发展部管理，租房券的资金来源于联邦政府，在各级地方政府由公共住房管理署管理，国会每年通过拨款程序为租房券提供资金，住房和城市发展部根据一定的规则将租房券分配给各州的住房机构。从2007年开始，美国国会通过将地方机构前一年使用租房券的数量乘以这些租房券的实际成本，然后根据通货膨胀和其他几个因素进行调整，为地方机构提供更新资金。

根据申请者的收入水平进行分档补贴，可弥补申请者合理住房开支（初期为家庭收入的25%，后调整为30%）与公平市值租金（Fair Market Rents）的差额，这一差额由美国公共住房管理署直接支付给房东。将补贴直接支付给房东有两点优势。一是专款专用，有利于保证租房券用于改善中低收入家庭的住房福利。二是有利于保障房东的利益，提高房东的参与度。

四、租房券的政策效果

总体来看，租房券是美国住房补贴项目中受益范围最广的，从租房券项目中获得资助的美国家庭超过联邦的其他任何住房资助项目。

（一）租房券每年为200多万个美国家庭提供住房补贴

租房券每年为200多万个美国家庭提供住房补贴，补贴总金额约为200亿美元，租房券持有家庭平均每年可获得8000美元的住房补贴。截至2021年7月，美国参与租房券计划的住房数量为214万个。新冠肺炎疫情暴发后，美国救援计划法案（The American Rescue Plan Act 2021）为低收入租房者增加了50亿美元的特别租房券（Emergency Housing Vouchers）。

租房券在美国住房补贴项目中的占比持续上升，成为美国住房和城市发展部管理的最大的低收入住房补贴计划。1989-2015年，美国城市发展部的补贴项目中，租房券所占份额从26%上升到47.4%，而公共住房所占份额则从33.4%下降到22.7%。需要说明的是，除了公共住房和租房券外，美国的住房补贴还包括纳入到政府补贴范围内的私有多户住宅补贴项目。该项目中，房东与政府签订合同并领取补贴，以弥补市场租金与租户支付租金间的差额，租客搬出后则不再享有补贴。

（二）租房券对参与家庭的住房条件与人力资本等产生了积极影响

租房券的发放不仅总体增加了合意的租赁住房供应。更重要的是，租房券项目的实施对受资助家庭的住房支出、居住环境、人力资本等方面产生了积极影响。一是显著降低了家庭住房支出负担。每年约有200万个美国家庭使用租房券，租房券的利用率总体在90%，显著缓解了住房支付压力。二是改善了参与家庭的居住环境。租房券计划要求租赁的房屋须符合特定的设计标准，租房券持有者会在搬家时选择条件稍好的社区，家庭居住环境得以改善。租房券项目对提高社区安全性也有明显效果。三是有效分散贫困。通过允许持有者广泛选择合意的住房，租房券将贫困的租房家庭分散到低贫困社区，比其他住房补贴计划能更有效地避免贫困家庭集中。特别是在比较对有孩子家庭的影响时，租房券分散贫困的效果更为明显。四是改善人力资本。租房券计划会显著改善6岁以下低龄儿童的人力资本状况。

（三）租房券可能存在的漏洞与弊端

一是带来房租价格的上涨。实施租房券计划的前提是住房市场总体上达到供需平衡，此时发放租房券对房租的影响较小。在租房券发放较多的大都市地区，即便供需总体平衡，但可供低收入家庭选择的中低端住房供应相对不足，租房券的发放会带来一定的房租上涨。不过，房租上涨程度总体小于租房券的补贴力度。租房券的发放机构也会对租金支付情况进行审查，使用者必须证明使用租房券的住房单元与无补贴的单元的租金相比是合理的。

二是房东和租房者合谋以高租金骗取补贴的问题。租房券发放机构除了对租金进行严格的审查和限制要求租金在合理范围内之外，相关法案还设置了严厉的处罚措施，包括要求骗补者退回补贴，最高可罚款10000美元、监禁5年，并剥夺未来的租房券领用资格等。

三是信息不对称影响租户和房东参与租房券计划。据相关调查，仅有不到48%的房东和31%的房客知道租房券计划。相比于房东，租户对租房券信息的了解就更加缺乏。即便房东和租户都知晓相关信息，也可能因不确定自己是否符合条件而放弃申请。

四是繁琐的交易程序抑制了房东的参与意愿。据调查，约40%的房东表示，由于该计划的复杂规则而不接受用租房券的租户，29%的房东表示不想应对相应的房产检查，20%的房东表示租房券的审批时间过长，不同程度地影响了房东的参与意愿。资金发放限制也对租户和房东参与产生了一定的负面影响。租户通常搬入后才能领到补贴，对延迟收到房租的担忧抑制了房东的参与热情。

五、在人口净流入的中国大城市发放租房券的初步政策构想

人口净流入的大城市，开发建设早，核心区基本不具备大规模建设保障性租赁房的条件，新建的保障性租赁房主要位于城市边缘，通勤不便，餐饮、购物等配套设施也不足，无法满足新市民市区内就业和社交等需要，以及较频繁更换工作地点带来的灵活居住需求。这也是造成一些城市保障性租赁住房闲置与新市民住房困难并存的原因。符合保障性租赁住房入住条件的新市民，宁愿自行选择基础设施较差但交通便利的城中村出租屋，也不愿住在区位偏僻的保障性租赁住房社区。此外，“补砖头”的住房保障方式成本较高，在地方政府财力普遍吃紧的情况下难以大规模建设，能够惠及的新市民群体规模比较有限。部分城市探索以货币化补贴推进住房保障方式转型，但直接发钱的方式难以保证租赁补贴专款专用，接受补贴的新市民很可能将其转为储蓄或其他开支，无法带动合意的租赁住房供给与租赁品质提升。考虑中国大部分城市住房总量已经达到基本平衡甚至供过于求，租房券引入中国的时机已经成熟，可在试点的基础上逐步推广，成为探索新的住房发展模式的有益尝试。结合中国国情，我们提出以下初步政策构想。

（一）租房券的发放对象、方式与资金来源

 租房券的发放对象应主要是住房困难的新市民。租房券的申请家庭的收入水平应低于所在城市三口之家平均可支配收入的50%，且收入中的住房支出超过30%，同时根据各城市居民的实际收入水平适当调整。

补贴数额为家庭可负担的合理租金上限与“支付标准”间的差额。建议根据不同城市不同区域的平均租金水平和申请者收入水平进行分档补贴，以弥补申请者合理住房开支（家庭收入的30%）与支付标准（当地60平方米市场化租赁房的平均租金）间的差额。为确保租房券补贴专款专用，租房券补贴应直接支付给房东，且租赁双方需签订正式的租赁合同并进行备案。

资金来源方面，短期内可将目前用于住房实物补贴的存量资金转为租房券补贴，未来的增量住房保障补贴应以租房券为主，以渐进式实现住房补贴政策的结构性转变。城市政府若将原本用于实物补贴的资金发放租房券，基本可覆盖新市民的住房保障需要，但具体情况需要视各城市住房市场的供需情况而定。

（二）发放城市选择：先试点、后推广

租房券作为一项新的住房补贴政策，应稳妥推进，以达到阶梯式改善新市民租住条件的政策目标。中国人口净流入城市的住房供求基本情况仍存在较大差异，户均住房套数、租金支付能力、存量住房结构均不相同。因此，租房券应率先在住房供需总体平衡（户均住房1.0~1.1套）或住房供过于求（户均住房超过1.1套）的城市发放。

住房总体短缺的城市，可在增加租赁住房供应的基础上适当发放租房券。租房券在此类城市对租金的抬升效应，将使得“工改租”“商改租”和城中村租赁房提质升级等盘活存量房源的市场行为有利可图，一定程度上也有助于增加租赁住房供应。

（三）租房券的政策设计要充分放权、因地制宜

各地租房券具体的申请资格、支付标准应充分放权，由地方政府根据各地实际情况来决定。出租人收到租房券后，可向政府申请折抵税款或者兑换现金，但房源需满足政府对于租赁房的质量和安全标准。我们建议，城中村出租屋、老旧小区出租房在完善基础设施、符合政府设定的保障性租赁房质量标准后也可纳入“租房券”适用范围，为城中村出租屋权利人与老旧小区业主进行改造提供有效激励。可以预期的是，由于用租房券折抵部分房租需要签订合同并备案，租房券的发放还将促进租赁备案率的提升，有利于完善租赁监管。

（作者龙婷玉系农业农村部农村经济研究中心助理研究员；王瑞民系国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员。本文首发于《国际经济评论》2023年第1期。）