追问｜药品监管下一站：更灵活的临床试验，更透明的信息披露

·“临床试验药物的拓展使用，是指当患有严重或危及生命疾病的患者，缺少替代治疗方案，通过服用已上市药品无法得到有效治疗，也无法加入药物临床试验组时，可以申请在未加入临床试验的情况下，在特定条件下使用未经上市许可的临床试验药物。这是从保护危重患者利益出发的灵活制度设计，旨在为患者争取可能的治疗手段和生命延续的机会。”

《药品监管法治丛书》译林出版社。受访者供图

“我认为未来，药品监管将集中在以下方面：第一，系统建构药品安全风险监管制度；第二，改革药品标准制定程序，提高药品标准的科学性、合理性及国际化程度；第三，完善强制信息披露和风险警示制度；第四，建构风险交流体系，培育公众对药品安全风险理性、客观的认识。”南开大学法学院院长宋华琳向澎湃科技表示。

随着我国医药市场不断扩张，医药产业链不断延长，相关药品监管法规制度也正在完善，由此，新的问题也在不断产生，未来的药品监管改革方向是什么？如何对新药进行监管？互联网售药需要注意什么？

近日，澎湃科技专访了南开大学法学院院长、南开大学医药卫生法研究中心主任宋华琳。他前不久出版了《药品监管法治丛书》，包括《药品监管制度的法律改革》《药品管理立法比较研究》《药物创新立法比较研究》三部曲。丛书以比较法为借鉴，对各国药品监管体制、监管方式、监督管理、法律责任加以比较研究，对药品审评、药品监管警告信、拓展性同情用药、处方药广告监管、疫苗损害补偿、药品上市后监管等药品监管制度改革提出务实建议，进而探索建构更为符合实际需要的药品监管法律制度。

宋华琳认为，对于新药而言，上市后监管是重要一环，它可以在一定程度上保证新药发挥预期的效用，同时为未来药物研发提供经验数据。为此，在未来的制度设计中应完善上市后监管法规体系，和相应的技术规范指南体系，将上市后的风险控制与药品再评价、药品不良反应报告和监测工作结合起来；应强化药品生产企业在上市后安全监测和风险管理中的作用，明确其在上市后研究中的义务。此外，还应通过药品价格、医疗保险、财税激励、科技创新等配套立法，为创新药物研发投入提供更为充分的激励。

他同时说道：“新闻媒体有关药品的宣传报道应做到全面、科学、客观、公正，应开展药品安全法律、法规以及预防接种知识等公益宣传，让公众逐渐对药品安全风险形成理性、客观的认识。”

从“中国新”到“世界新”

澎湃科技：在立法层面，你认为中国药品行业与其他国家最大的不同是什么？

宋华琳（南开大学法学院院长、南开大学医药卫生法研究中心主任）：正如我在新书《药品管理立法比较研究》所指出的，药品立法所针对的客体是药品，相当一部分内容是技术规范的法律化，同时随着经济、市场、产品和贸易的全球化，使得药品的研究开发、生产、经营、使用、监管等活动已经超出了国家的范围，在行政法和监管全球化的背景下，也使得各国药品立法的结构、框架和内容方面呈现出诸多趋同化的趋势。

1984年9月20日中国通过了《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）、2001年2月28日相关部门完成了对《药品管理法》的第一次修订、2019年8月26日又进行了《药品管理法》的第二次修订。从立法到修订，我们都可以看到外国法的身影。从我国《药品生产质量管理规范》（GMP）、《药品经营质量管理规范》（GSP）、《药物非临床研究质量管理规范》（GLP）、《药物临床试验质量管理规范》（GCP）等规范的形成，到药物临床试验、药品审评程序、药品上市许可、药品上市后管理、药品分类管理、药品广告、药品储备和供应的规范，再到药品、新药、假药、劣药等概念界定，监督检查、药品生产变更、风险管理、行业禁入、法人两罚（是指对法人犯罪既处罚法人中的自然人，同时也处罚法人）等等，在这些制度的设计、修正及实施过程中，我们都从国外的药品立法和药品监管实践中汲取了有益的经验。

在此背景下，我在《药品监管制度的法律改革》一书中，对国外临床试验药物拓展使用、处方药广告监管、监管警告信和疫苗损害补偿制度开展初步研究，以期对我国相关制度改革有所启示。在《药品管理立法比较研究》一书中，通过对美国、欧盟、英国、德国、澳大利亚、新加坡药品管理法律规范和药品监管法律制度的评介与比较，力求对各国药品监管体制、监管方式、监督管理、法律责任进行比较研究，力图剖析各国药品上市许可、药品生产、药品经营、药品上市后监管的立法要点，为我国药品法律规范体系的发展与改革提供镜鉴。在《药物创新立法比较研究》一书中，尝试以比较研究为方法，剖析国外药物创新法律制度和实践，探讨药品审评立法、药品上市后监管立法、配套立法与药物创新之间的关系，旨在阐明立法和改革以何种方式促进药物创新。

与美国、英国、德国等国家相比，中国药品行业最大的不同或许在于仿制药较多，药物创新能力相对不足。正如我在《药物创新立法比较研究》一书第二章中指出的，以新药概念为例，直至2002年版《药品管理法实施条例》，我国的新药概念才由“我国未生产过的药品”限缩为“未曾在中国境内上市销售的药品”。直至2015年国务院印发《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，新药概念才调整为“未曾在中国境内外上市销售的药品”，即由“中国新”调整为“世界新”。相比之下，美国、欧盟、日本等国家和地区的法定新药概念均为“世界新”。

近年来，我国药品监管立法中，尤其是《药品管理法》和《药品注册管理办法》中，为鼓励创新、保护创新，已引入、建立和健全多种机制。例如，在新药审评中，设置了突破性治疗药物程序、附条件批准程序、优先审评审批程序、特别审批程序，由药品监管部门及其专业技术机构为新药研发提供必要的技术指导、沟通交流、优先配置资源、缩短审评时限等政策和技术支持。在审评实践中，药品审评中心作为专业技术机构，也已通过强化沟通交流、翻译和转化国外技术指导原则、引用通用技术文件等形式，推进了新药审评的国际化。

需要注意的是，对于新药而言，上市后监管可以在一定程度上保证新药发挥预期的效用，同时为未来药物研发提供经验数据。为此，在未来的制度设计中应完善上市后监管法规体系和相应的技术规范指南体系，将上市后的风险控制与药品再评价、药品不良反应报告和监测工作结合起来；应强化药品生产企业在上市后安全监测和风险管理中的作用，明确其在上市后研究中的义务。此外，还应通过药品价格、医疗保险、财税激励、科技创新等配套立法，为创新药物研发投入提供更为充分的激励。

包容审慎监管药品网络销售

澎湃科技：在互联网药品零售方面，对药品销售者和平台的监管侧重点分别是什么？

宋华琳：我在《药品监管制度的法律改革》第十章中讲到过，《药品网络销售管理办法》为互联网药品销售者规定了较为严格、细密的法定义务，互联网药品销售者是否履行了这些法定义务，也是对药品销售者监管的侧重点。这些法定义务主要包括：第一，销售者应具备保证网络销售药品安全的能力，经营方式和经营范围获得批准。第二，销售者应建立并实施药品质量安全管理、风险控制、药品追溯、储备配送管理 、不良反应报告、投诉举报处理、在线药学服务等制度。第三，销售者应遵守信息报送、药品配送、出具销售凭证、完整保存记录等要求。第四，销售者应持续公示许可资质、人员资格信息，并确保展示的药品相关信息真实、准确、合法。

药品网络交易第三方平台是独立于买卖双方的服务组织，是在网络药品交易活动中为购销双方提供交易服务的网络系统。平台履行重要的公共职能，应积极承担防范风险、消除平台内违法行为的公共责任，所以，平台是否适当履行了法定的公共责任，也是对平台监管的侧重点。平台提供者的法定责任主要包括：第一，依法对申请进入平台经营的销售者的资质进行审核，保证其符合法定要求，并对发生在平台的药品经营行为进行管理；第二，发现进入平台的销售者有违法行为的，及时制止并立即报告所在地县级人民政府药品监督管理部门，发现严重违法行为的，立即停止提供网络交易平台服务；第三，建立药品质量安全管理机构，建立并实施药品质量安全、药品信息展示、处方审核、处方药购买、药品配送、交易记录保存、不良反应报告、投诉举报管理等制度。

澎湃科技：未来，是否会针对医药电商行业进一步加强监管，监管趋势如何？

宋华琳：在监管理念上，应以包容审慎的理念促进对医药电商行业的监管。包容审慎监管要求监管者对新业态持宽容态度，要鼓励创新、保护创新、宽容创新。应鼓励线上线下一体化监管，完善与创新创造相适应的监管方式。按照鼓励创新的原则，对药品网络销售催生的新技术、新产业、新业态、新模式进行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准。应当为医药电商行业留足发展空间，同时确保质量和安全底线，就像我在书里也讲过，我们不得简单化地对其予以禁止或不予监管。应当厘清政府与市场的边界，确定哪些应由行政监管规范来调整，哪些应当交由市场来调节。

在监管方式上，应将事前监管与事中事后监管相结合，综合运用行政许可、监督检查、强制信息披露、药品网络交易监测、告诫、约谈、违法事实公布等多种监管工具，更好地对医药电商行业加以监管。对有证据证明可能存在安全隐患的，药品监管部门可采取告诫、约谈、限期整改以及暂停生产、销售、使用功能、进口等措施，并及时公布检查处理结果。这些监管工具相对更为柔软、灵活，更具有弹性和创新性，这些伴有磋商色彩的回应性监管工具有助于强化监管者与被监管者之间的信息交流和角色互动，执法成本和守法成本相对较低，有助于被监管者及时纠正自己的违规行为，完善内部合规体系，更好地实现监管目标。

更灵活的临床试验制度

澎湃科技：拓展使用临床试验制度（同情用药制度）是什么？

宋华琳：临床试验药物的拓展使用，是指当患有严重或危及生命疾病的患者，缺少替代治疗方案，通过服用已上市药品无法得到有效治疗，也无法加入药物临床试验组时，可以申请在未加入临床试验的情况下，在特定条件下使用未经上市许可的临床试验药物。这是从保护危重患者利益出发的灵活制度设计，旨在为患者争取可能的治疗手段和生命延续的机会。根据《药品管理法》第23条，适用拓展用药的患者必须患有“严重危及生命的疾病”且“尚无有效治疗手段”，且适用的药物“正在开展临床试验”。

澎湃科技：此制度的可行性有多大？

宋华琳：对于拓展用药可行性的讨论，主要关注药物的安全性和有效性。就安全性而言，拓展用药适用的药物已获得临床试验审批，并已处于临床试验阶段，其安全性有一定的保障。就有效性而言，需要对药物的临床风险和收益进行充分的评估，确保在此时的疾病状态下，相对于患者的治疗收益而言，使用该药物治疗的潜在风险被控制在合理的范围内。拓展用药申请的种类不同，疾病的严重程度不同，风险收益分析的标准也不同。拓展用药适用的患者人数越多，在权衡时越关注药物治疗的风险；治疗的疾病越严重，则越关注患者的收益。

澎湃科技：这个过程中需要注意什么？

宋华琳：拓展用药使用的药物尚处于临床研究阶段，存在未知的风险，需要采取一定的风险控制措施，需要对临床用药的拓展使用施加严格的控制、规制和监督。

拓展用药限于对特定疾病、特定群体、特定病情的治疗，需要相对严格的适用程序。拓展用药不仅需要符合法定条件，还需经患者知情同意、医生申请，并先后获得药品生产企业和监管部门审核同意后，才能适用于特定患者。

在拓展用药实施过程中，拓展用药的发起人作为药物的提供者，应当履行药物质量管理责任，保证药物质量符合法律规定；承担药物不良反应监测的责任，并及时报告药物不良反应。开展拓展用药的医疗机构应当对药物的拓展使用进行不良反应监测，协助拓展用药发起人收集药物安全性数据。拓展用药的发起人和医疗机构应采取必要的风险控制措施，对用药中出现的风险进行识别、分析、评估和控制。建立发起人和医疗机构互相监督的机制，平衡双方的权利义务，确保患者的用药安全和健康权益。

药品管理改革的下一步

澎湃科技：药品管理改革似乎在缩短审批流程上下了大功夫，你觉得未来还能有哪些方面的进步？

宋华琳：这一点我在书里也提到过，我认为未来药品管理改革可能会集中于以下几方面：

第一，系统建构药品安全风险监管制度。应对不同类型的药品企业、药品品种的风险加以评估，以风险评估结果为基础确定药品监管的优先次序，进而将有限的风险监管资源，优先配置到对高风险的药品企业、药品品种的风险控制中。应建立健全药品安全风险监测和风险评估制度，对与药品安全相关的因素予以系统收集、整理、分析、评估，使药品安全监管建立在更为客观、科学的基础之上。应适时出台相关技术指南，为药品企业和医疗机构开展上市后风险控制活动设定最低要求，鼓励和引导企业和医疗机构开展上市后风险控制，并依法进行监管。

第二，改革药品标准制定程序，提高药品标准的科学性、合理性及国际化程度。药品标准是药品生产经营者需要遵循的技术规范，也是药品监管的重要工具和依据，关系着药品质量，也关系着医药产业的创新、发展与竞争力。药典委员会负责国家药品标准的制定和修订。应进一步健全和完善药典委员会制度，改进委员的遴选机制，健全和完善委员会和下属分委员会的组织架构和工作程序，提高委员会工作的透明化、信息会程度，并建立委员的利益冲突回避制度。在药品标准制修订过程中，应考虑标准的制定和实施，给医药企业的合规成本、创新、竞争会带来怎样的影响；应注重听取行业协会和企业意见，并对相关意见进行研究，给出反馈。

第三，完善强制信息披露和风险警示制度。药品标签、说明书应充分披露药品安全性、有效性的重要科学数据、结论和信息；充分包含药品不良反应信息；不得暗示疗效，不得误导消费者使用，不得对产品进行不适当的宣传。国务院药品监督管理部门应根据药品安全风险评估结果、药品安全监督管理信息，对药品安全状况进行综合分析。对综合分析表明可能具有较高安全风险的药品，应当及时作出药品安全风险警示，并予以公布。

第四，建构风险交流体系，培育公众对药品安全风险理性、客观的认识。公众在风险认知中的偏颇客观存在，为此，应着力建构我国药品安全风险交流平台，可考虑成立药品安全风险交流咨询委员会，委员会成员可包括来自医药、法律、政策和新闻传播学领域的专家，将该委员会作为政府和公众之间的桥梁，承担相应的风险沟通任务。新闻媒体有关药品的宣传报道应作到全面、科学、客观、公正，应开展药品安全法律、法规以及预防接种知识等公益宣传，让公众逐渐对药品安全风险形成理性、客观的认识。