【投融资研究与实务】我国基础设施投资：现状、问题与对策｜中国投资

原创 李粉 邹晓梅 中国投资参考

李粉 邹晓梅

中国宏观经济研究院投资研究所

导读

近年来，我国基础设施投资结构发生深刻变化。整体上基础设施投资增长逐步放缓。整体发展水平与现代化基础设施体系还有较大差距。与此同时，基础设施投资面临的资金、土地、劳动力等要素约束不断增强

●我国基础设施投资变化的四大趋势特征

●我国基础设施发展面临的三大问题与挑战

●完善我国基础设施投资的政策建议

我国基础设施投资变化的四大趋势特征

（一）投资增速整体放缓

2022年，在积极财政政策和扩大有效投资政策带动下，含电力在内的基础设施投资增速跃升至11.5%，在稳投资中发挥十分关键的作用。但是，从更长时间段来看，我国基础设施投资增速整体呈放缓趋势。2013年以来，基础设施投资进入下行通道，增速由两位数持续回落。特别是从2018年起，投资增速出现断崖式下滑。2018年，含电力等在内的基础设施投资仅增长1.8%。2019、2020年虽回升至3.3%和3.4%，2021年又跌破个位数,下探至0.2%。基础设施投资增速下降一方面与我国经济发展阶段有关，当前我国经济已经由高速增长阶段进入高质量发展阶段，经济增长中枢下降，包括基础设施在内的投资增长中枢整体下移。另一方面，防范化解地方政府债务风险管理致使地方政府投资资金来源更加有限，公园绿地、市政道路等依靠政府直接投资的基础设施项目增速下降最为明显。

（二）投资结构逐渐向水利、环境、公共设施管理业及新基建倾斜

随着我国经济社会需求不断变化，基础设施投资结构发生深刻变化。受益于城镇化的快速发展和资源节约型、环境友好型社会建设，水利、环境和公共设施管理业投资从“十二五”时期开始快速增长，在基础设施投资中的占比从2005年的25.1%增加至2010年的34%，2015年增长至40.6%，超过交通运输业成为投资占比最大的基础设施行业。受新一代信息通信技术大发展推动，信息传输、软件和信息技术服务业投资快速增长，在基础设施投资中的占比增加。“十三五”以来，以信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施为代表的新型基础设施受到广泛关注，成为政府支持和社会投资的热点。据中国信息通信研究院测算，“十四五”期间，我国新基建投资将达到10.6万亿，在基础设施投资中的占比提升至10%左右。

（三）投资增长区域分化明显

2000年以来，我国相继实施西部大开发和中部崛起等区域发展总体战略，国家在政策、资金上加强对中西部地区的扶持，中西部地区基础设施投资快速增长。西部地区基础设施投资率先发力，占全部基础设施投资的比重从2003年的26%上升至2020年的34%。中部地区基础设施投资从“十二五”后期开始加快，占比从2012年的20.5%提升至2020年的24.7%。东北地区基础设施投资占比呈先增后降的趋势。2003-2008年，占比从6%增至10.5%，2014年起，出现趋势性下降，2020年占比已不足4%。截至2020年，我国东、中、西和东北地区基础设施投资占比分别为37.5%、24.7%、34%和3.8%。

（四）民间投资占比依然较低

长期以来，我国基础设施主要以政府及其下属的企业投资建设为主。十六届三中全会尤其是2004年投融资体制改革以来，民间资本参与基础设施投资的比例不断提高。2008年，基础产业和基础设施投资的资金来源中，民间资本仅占7%。2017年，民间投资在基础设施投资的占比提升至24.5%，成为基础设施投资的重要力量。但是，无论是与制造业民间投资占比90%相比，还是与整体固定资产投资中民间投资占比55%以上相比，基础设施民间投资比例明显偏低，未来还有很大提升空间。

我国基础设施发展面临的三大问题与挑战

（一）短板弱项依然突出，质量效能有待提高

根据世界经济论坛《全球竞争力报告2019》，在全球141个国家中，中国综合竞争力排名第28位，基础设施仅排在第36位，落后综合排名8个位次。在综合竞争力排名前30位的国家和地区中，我国属于基础设施排名与综合排名差距较大的国家。从供给质量和服务效能看，我国基础设施还有待提升。我国道路质量、航空运输服务效率、港口服务效率、供水稳定性（没有中断和流量波动）等排名较为靠后，分别排在第45、66、52、68位，不仅与美、日、德、新加坡等发达国家相差悬殊，某些指标甚至不及印度。分领域看，结构失衡问题较为突出。我国交通设施竞争力和电力供给质量分别排在第24位和第18位，而饮用水安全性和供水稳定性仅排在第74位和第68位，与交通、电力差距较大。

（二）投融资体制不完善，资金保障压力加大

一是财政资金支撑能力不足。前期大规模基础设施建设和不合理的融资方式导致地方政府债务风险过早过快累积。在防范化解地方政府债务风险及经济下行双重因素影响下，财政资金对基础设施投资的支撑作用下降。二是地方融资平台融资能力受限。受前期快速扩张影响，多数平台公司资产负债率明显偏高，申请银行贷款或发行债券等融资困难。且平台公司资产多为公益性资产，经营性差、变现期长，难以撬动市场化融资。三是社会资本参与基础设施投资渠道不畅、意愿不足。PPP作为基础设施领域政府与社会资本合作的主流模式，受财政支出责任占比不超过10%红线制约，继续推进的空间极为有限。另外，在内外部环境不确定性影响下，社会资本风险偏好整体下降，加之部分基础设施投资回报机制不健全，社会资本参与基础设施投资的积极性降低。

（三）土地等要素约束增强，项目推进困难

基础设施尤其是线性基础设施占地多，而建设用地不足已成为制约投资增长的重要因素。在坚守耕地红线目标下，用地需求与土地供给之间的矛盾进一步凸显，产业、房地产开发与基础设施用地竞争更加激烈。基础设施项目占用空间资源较多，对周边环境影响较大，随着生态文明建设力度提高，基础设施建设受到的环境约束也越来越大。近年来，已出现很多基础设施项目因环保问题延迟建设甚至搁置的情况。同时，与基础设施建设密切相关的建筑业属于典型的劳动密集型行业。随着我国人口老龄化和年轻一代就业观念转变，建筑业招工难问题十分突出，支撑基础设施建设的劳动力成本优势减弱。据《农民工监测调查报告》数据，2021年，建筑业农民工月均收入5141元，位于农民工集中就业的六大行业之首。

完善我国基础设施投资的政策建议

（一）加强全局谋划，提高基础设施服务质量和效能

基础设施是经济社会发展的重要支撑，建设现代化基础设施体系，提高服务质量和效能，应当对各类基础设施全局谋划，系统布局。一是新建项目以服务中长期经济发展为目标。围绕创新驱动、绿色发展、城市群建设、区域协同、国家安全、共同富裕等国家重大战略前瞻性布局，在提升投资效率的同时,提升基础设施投资对产业投资、居民消费的带动作用。二是推进传统基础设施网络化建设，提升存量设施运行效率。把联网、补网、强链作为建设重点，通过补缺联通、加密衔接、成网配套，促进传统基础设施网络更加完善，进一步提升传统基础设施互联互通水平，提升网络效益，释放现有存量基础设施潜力。

（二）拓宽资金渠道，降低基础设施融资成本

基础设施公益性强、成本回收期长的特点决定了投资需要匹配长期低成本资金。一是适当提高国债和地方政府一般债券发行力度。重点向中西部地区倾斜，优先支持非经营性基础设施项目投资。二是加大政策性开发性银行对基础设施项目的支持力度。成立基础设施投资基金对基础设施项目开展股权投资，向符合国家发展规划的重大基础设施项目提供长期限、低成本资金支持。三是探索对融资平台存量债务实施“新老划断”处理，释放地方融资平台融资空间。四是促进资产和收益直接关联的非经营性项目和经营性项目融合一体化开发建设。将非经营性项目的正外部性转化为综合开发项目的内部财务收益，调动社会投资者积极性。五是引导有条件的社会资本积极参与重点PPP项目。合理设置招标条件和回报水平，依托资本市场丰富PPP项目退出机制，适度放宽财承10%红线限制。

（三）提高资源要素保障，推动重大项目开工建设

集中力量办大事是我国的制度优势，在新形势下积极探索建立重大基础设施项目资源要素保障机制。一是强化项目用地保障。科学划定耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界，提高农用地转用报批效率，探索增加混合用地供给，加快推进城镇低效用地再开发，允许通过调剂使用方式处置批而未供土地。二是加强重大项目用能保障。优先保障新开工项目合理用能，全面落实国家重大项目能耗考核单列、原料用能抵扣、新增可再生能源消耗量不纳入能耗总量考核等政策，积极盘活能源资源。三是支持建筑业加快设备投资。减缓劳动供给下降带来的建筑业用工压力。提升设备投资的金融服务效力，优化企业设备投资财税支持政策。

编辑 | 青 禾

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2023年4月号

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原标题：《【投融资研究与实务】我国基础设施投资：现状、问题与对策｜中国投资》

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