气候难民：定义、挑战与应对

近年来，尽管对于“气候难民”始终未形成明确的定义，但国际社会已开始正视这一问题。联合国难民署称，自2008年以来，每年有约有2150万人因洪水、风暴、山火和极端气温等自然灾害而流离失所。国际智库经济与和平研究所（IEP）预测，到2050年，全球将有12亿人因气候变化和自然灾害而被迫迁移。“气候难民”对世界各地的影响是不平均的，碳排放量少，但环境脆弱性高的南亚、拉丁美洲和非洲地区将受到最大影响。摩洛哥新南方智库于2022年发布报告《气候难民：国际社会和非洲面临的重大挑战》指出“气候难民”问题曾被国际社会长期忽视。该研究是从“气候难民”的定义与国际法对其认识出发，回顾国际社会将该问题纳入国际难民保护制度的努力与困境。报告还针对非洲的“气候难民”问题，指出其严重性并对非洲大陆在该问题上率先展开的区域合作进行分析，并就如何对“气候难民”进行保护提出建议。

一、有关“气候难民”定义的争论

国际社会在研究及应对“气候难民”问题时面临诸多挑战，其根本原因在于国际学界对其定义尚未达成共识。人口流动通常由多方原因导致，但在很大程度上也是迁移者的主观选择，因此难以确认其中哪个因素会产生决定性影响，同时学界对环境因素的影响更是缺乏充足的定性和定量分析。总体而言，国际学界对“气候难民”的态度可以分为两派，其一，强调气候变化和难民流离失所间的直接因果关系。该流派强烈支持使用“气候难民”这一概念，但有批评认为他们未考虑相关人员的主观因素。其二，对“气候难民”概念持怀疑态度。在不否认环境因素的前提下，该流派认为气候变化与难民之间仅有间接联系，环境因素必须与社会、经济和文化因素相联系方能发生作用。

在与气候变化相关的移民问题中，自愿与非自愿的区别是争论的焦点之一。从理论上看，非自愿的移民主要源于大规模的政治暴力与冲突，如战争、种族屠杀等。然而，在现实中，自愿和非自愿之间的界限非常模糊。一些学者从最严格的意义出发，认为只有当一个人被强制运送且没有机会逃离时，才可以认为该迁移是非自愿的。他们即使留在当地，也可能会受到生命威胁，否则，其迁移就具有自愿性。这一定义将非自愿移民的范围几乎缩小到等同于人口贩运的极端情况。另一些研究者则认为，几乎所有的迁移行为都具有非自愿性，迁移者看似有所选择，但在特定的环境下他们实际上别无选择。大部分学者反对上述两种对人口迁移原因的简单化解释，认为很少有人的迁移是完全自愿或非自愿的，几乎所有的迁移都涉及强迫，但同时也都是一种选择。

经济、社会和安全因素被公认为人口流离失所的主要原因。然而，气候变化等更深层次的原因仍然很少被触及。联合国开发计划署（UNDP）2030年议程（见图1）关注了这一影响，指出了人口流离失所与各项可持续发展目标间的关系。国际移民组织（IOM）认为，人口迁移是应对气候变化的一种适应策略。因此，有必要研究气候变化对人口流离失所的影响程度。IOM的观察是探索气候变化如何影响移民问题及应决策的起点。

图1：与应对人口流离失所问题有关的2030可持续发展目标

二、国际法对“气候难民”的认识及其发展

“气候难民”一般指“由于气候灾害而不断增加的大规模人口流动现象”。然而，“气候难民”在国际法中的权利和地位非常模糊。1951 年《关于难民地位的公约》（简称《难民公约》）将“难民”界定为“因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于其一政治团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述原因留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人”，强调缔约国对难民的“不推回原则”，即该公约的缔约国不得以任何方式将难民“驱逐或推回因为他的种族、宗教、国籍、参加某一社会团体或具有某种政治见解而至其生命或自由受威胁的领土边界各国”。

对于“气候难民”而言，该定义存在以下不足。首先，无法确定遭受迫害的行为。即某一群体必须是在气候问题上受到严重歧视，并在有关人员的心中产生一种关于其未来生存的忧虑和不安全感时，才可被认为是受到了迫害。因此，只有国家将环境问题用作政治压迫的工具，譬如政府强迫某些群体首当其冲地承受环境危害，将其留在低洼、易发生洪水的地区，而将其他群体转移到地势较高的地方时，流离失所者才可被视为难民。例如，在刚果盆地、几内亚森林和东非的沿海森林地区，森林砍伐使大部分土地不宜居住。政府未能及时对当地居民进行保护，酿成了普遍的族群冲突与政治对抗。而当政府的政策明确针对某一特定群体并对其生存构成威胁时，流离失所者才可视为难民。然而，这又使得“气候难民”与“政治难民”的区别微乎其微。其次，难以界定施加迫害的主体。一是在现有定义下，不可能将主要污染排放者甚至整个国际社会视为施加迫害者，而在具体案例中，难以清晰界定各行为体与气候变化之间的因果关系。二是“气候难民”往往在一国边境内流动，而造成气候变化的行为体则可能散布在多国。三是所在国政府往往希望保护“气候难民”而不会对其加以迫害，这些国家的政府应该获得国际社会的更大支持而非指责。综上，现有对“难民”的狭隘定义已难以适应保护“气候难民”的需要。

随着气候变化受到国际社会的关注，由于气候因素引起的人口流离失所也激起了更多讨论。1992 年，国际移民组织发表了一份题为《移民与环境》的报告，称全球移民可能会随着地球上更多区域变得不适合居住而大量增加。1994年在国际人口与发展大会上，国际移民与发展问题被多次提出。1998 年联合国确定了《国内流离失所指导原则》，提及自然灾害或是导致国内人口流离失所的重要原因。2010年，在坎昆举行的《联合国气候变化框架公约》缔约方大会第16次会议（COP16）上，各国政府同意在应对气候变化导致的人口流离失所问题上加强“谅解、协调与合作”。2011年6月，挪威政府主办了南森会议，主题是提升全球对气候变化与人口迁移关系的认识。随后，挪威和瑞士两国发起了“南森倡议”，呼吁国际社会应填补气候变化影响下人口跨境流动的法律空白。该倡议并未寻求制定新的法律标准，而侧重于各国就原则问题达成共识，将“气候难民”问题从国际法问题转变为了区域发展政策问题。《巴黎气候协议》虽然未明确提及“气候难民”，但呼吁制定综合政策，以防止、减少和解决与气候变化相关的人口迁移问题。2018 年3月，联合国人权理事会通过文件，从人权保障的角度讨论气候问题带来的人口跨境流动。文件指出，在因气候影响而被迫长途迁徙和跨境流动的人群中，很多人不符合“难民”的定义，保障其人权的法律制度不健全，“非推回原则”不适用于这一群体，因此敦促各国“将人权保护的概念纳入气候变化措施的规划和实施中”。同时，联合国于 2018 年通过的《安全、有序和正常移民全球契约》明确指出，导致人员大规模流动的因素之一，是气候变化和环境退化等不利影响。2020 年，泰提奥塔诉新西兰案引发关注。泰提奥塔向新西兰递交的庇护申请被拒绝，全家被驱逐回其母国基里巴斯。他向联合国人权理事会提出申诉，称气候变化已使得基里巴斯不适宜居住，新西兰此举侵犯了其生命权。联合国人权委员会虽然裁定新西兰并未侵犯其生命权，因为尽管基里巴斯环境严峻，但国家的保障措施到位，同时也要求各国不得推回因气候变化而使生命权受到侵犯的个人。

三、非洲的“气候难民”问题及应对措施

非洲是受气候变化影响最严重的地区之一。森林砍伐和土地退化在撒哈拉以南非洲国家，尤其是西非萨赫勒地区，如尼日利亚、马里中部和布基纳法索北部引发了大规模农牧部落冲突，进而导致人口流离失所。乍得湖的面积在不到半个世纪的时间内减少了90%，从1964年的2.5万平方公里到目前的不足2500平方公里。乍得湖是沿岸居民的主要水源地，也是当地从事农业、渔业活动的主要依靠。乍得湖盆地由于经常性干旱，渔业与农牧业资源严重萎缩，转化为粮食、饮水和就业危机，在过去的5年中造成了大约450万人流离失所。政府无法充分解决稀缺资源的分配问题，加剧了该地区农牧民间的紧张关系与暴力冲突，导致该地区安全局势恶化。目前，湖泊退化后露出的土壤为当地农业生产提供了新场所，吸引了大量人口前来避难。然而，人口积聚将进一步加速乍得湖的退化，进而引发严重的生态危机。

非洲之角地区在2018-2019 年间经历了严重干旱，又在2019 年底遭受到强降雨袭击。人们的经济活动加剧了当地降雨模式剧烈变化的程度。过度放牧与围湖造田导致河流改道并侵蚀土壤，大规模森林砍伐则加剧了土地的荒漠化程度。2017年，索马里约有89万人因干旱而流离失所。2018年，又有54万人因洪水而离开家园。许多研究者指出，由于缺乏准确的数据来源，这一数字可能被远远低估。在埃塞俄比亚，东部地区长期干旱，南部和西南部的雨林地区则不断遭受暴雨袭击，气候异常滋长了围绕土地问题的暴力冲突、激化了族群冲突与边界争端。

莫桑比克等南部非洲国家近年多次遭受飓风袭击，基础设施遭到严重破坏，引发大量民众流离失所。莫桑比克是遭受气候变化最严重的国家之一。近20年来，洪水、干旱和飓风经常发生，基础设施受到严重破坏。莫桑比克政府尝试通过重新安置人口缓解受灾压力。2007 年，洪水泛滥导致10多万人流离失所，政府无法为其提供必要的基础设施和医疗服务。此外，由于该国处于热带的地理位置，莫桑比克还不断遭受干旱、沿海水土流失和海平面上升等灾害的影响。其三角洲地区和海岸线容易遭受洪水和侵蚀。海平面上升和洪水泛滥影响了该国的大部分地区。海岸侵蚀也对贝宁、科特迪瓦、塞内加尔和多哥等西非国家造成严重影响。海平面上升则使得拥有9万多居民的塞舌尔群岛将在100年内消失。

“气候难民”已成为当前非洲面临的重要挑战。联合国秘书长特别顾问、国内流离失所者代表弗朗西斯·邓指出，1966-1994年间，非洲的国内流离失所者飙升至1000 -1500 万，气候问题逐渐上升为导致这一问题的主要因素。在2015年非洲新增的350万国内流离失所者中，110万是由突发性自然灾害所导致。

在对“气候难民”的保护方面，非洲大陆的区域合作已经率先展开。1969年通过的《非洲统一组织关于难民问题某些特定方面的公约》对所有成员国具有约束力。这一公约除包含《难民公约》 的定义外，还规定“难民”一词也应适用于由于外来侵略、占领、统治，或其他严重扰乱其国家或民族的部分或全部公共秩序的事件。在2011-2012年索马里干旱期间，非洲之角各国在接纳索马里难民时采用了这一定义。然而，这一公约并未对各国政府的责任提出明确要求，只是规定成员国应尽其最大努力，根据各自立法接收难民，并确保有充分理由不能或不愿返回其原籍国的难民得到安置。因此，对难民是否提供庇护仍最终取决于各国政府的态度。因此，尽管“气候难民”符合该公约对难民的定义，但他们的权利仍难以获得保障，非统组织也未能设立监督机关保障公约的实行。

1981年的《非洲人权和人民权利宪章》尽管未明确提及“气候难民”，但特别考虑了人类的发展权，并承认公民权利和政治权利不能脱离经济、社会和文化权利。2009 年，非盟又通过了《保护与救助境内流离失所者公约》（《坎帕拉公约》），这是第一个针对境内流离失所者的且具有强制约束力的国际公约。《坎帕拉公约》将国家指定为解决境内流离失所问题的主要行动者，鼓励政府与公民社会在该问题上进行合作。该公约对境内流离失所者进行了明确定义，要求各国尽快立法保护他们，确保各国政府对保护与救助流离失所者制定长期解决方案并承担补偿义务。同时，《坎帕拉公约》强调，对流离失所者是否遣返、融入当地或重新安置的决定必须与其本人充分协商。目前，在48个缔约国中，已有30个国家批准了该公约。《坎帕拉公约》还强调了国际组织对于保护境内流离失所者的义务。非盟应通过建立《坎帕拉公约》缔约国会议（COSP）、非洲同行审议机制（APRM）和非洲人权和人民权利委员会等方式，协助各国履行其保护境内流离失所者的责任。此外，自2009 年《坎帕拉公约》通过以来，非洲国家层面的立法也不断完善。至少有7个国家（利比里亚、马拉维、尼日尔、尼日利亚、南苏丹、索马里、赞比亚）参考《坎帕拉公约》制定了本国的相关法律和政策。例如，利比里亚和马拉维从《坎帕拉公约》中借鉴了对国内流离失所者的定义。尼日尔除借鉴其定义外，还参考了其中有关国内流离失所者登记和人道主义责任的条款。南苏丹与索马里也大量借鉴了《坎帕拉公约》，首次承认气候变化是国内流离失所现象产生的根本原因，呼吁制定措施应对其影响。

2022年，非盟出台的《非洲移民政策框架（2018—2030）》和《关于人员自由流动、居留权和设业权的议定书》，成为应对非洲跨境移民的新一座里程碑。其承认移民问题具有多重面向，需要不同的行为体在国家和地区层面采取共同行动。非洲各次区域经济共同体（RECs）内人员的自由流动，被视为解决“气候难民”问题的一剂良药。东非和非洲之角国家最近正朝这一方向而努力。2020年2月26日，东非政府间发展组织（Intergovernmental Authority on Development，IGAD）批准了《自由流动议定书》，将减少边境管制对流离失所者的威胁，有助于其在不同区域间的合法流动。

四、结论与建议

国内流离失所现象往往由多重因素导致，气候变化正在其中发挥重要的直接或间接影响。非洲作为累计碳排放最少的大陆之一，却承受着气候变化最直接、最严重的影响，导致了大量流离失所现象的发生。然而，对“气候难民”的定义与保护绝非易事，需要各国政府与国际社会制定更为完善的法律体系与政策。为了有效应对“气候难民”问题，该报告提出了四点建议：

其一，重新思考“难民”的定义，或制定一份新的《关于气候难民地位的公约》，或修改已有的《难民公约》，将受到气候变化影响且无法获得政府救济的个人和社区定性为受到“迫害”并允许其寻求庇护。气候问题发生的原因往往具有复杂性，因此，必须对“迫害”进行重新理解，以揭示气候变化在导致人口流离失所方面的严重性。

其二，完善“气候难民”的责任认定和补偿机制。建立两个国际保险机制，一个为补偿各国因气候危机引起的短期和长期自然灾害造成的损失，另一个为补偿安置“气候难民”的东道国，并向碳排放大国索要更高的保费。

其三，加强非洲国家应对气候变化的能力。非洲各国政府应意识到气候变化的影响，并采取更多的预防性措施来减轻其对当地居民的影响。

其四，制定关于“气候难民”问题的区域对话与合作框架。譬如，以现有的《坎帕拉公约》和非洲乐于接受难民的共同文化作为基础，建立应对气候难民的区域性专业化平台。

（作者，何则锐，北京大学区域与国别研究院博士研究生 本文是对相关研究报告的编译，与北京大学区域与国别研究院立场无关。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）