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蓟门决策 | 林鸿潮：火灾背后思考消防救援改革

2023-05-25 19:37

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

原创林鸿潮蓟门决策Forum

编者按

2023年5月23日下午，蓟门决策论坛第125期“城市消防的困境与提升”，在中国政法大学研究生院举行。应急法研究专家林鸿潮教授，受邀主讲城市消防救援改革话题。现推送林老师发言上篇，以飨读者。转载本文需获公号授权。

主持人庆启宸：近年来，我们陆续见证了多起火灾。现在城市人口越来越多，楼越来越高，路越来越堵，无疑对消防提出更大挑战。面对问题与挑战，城市消防防治还有哪些方面可以提升？这是本次论坛希望讨论的话题。下面有请主讲人林鸿潮老师，林老师同时也是我们学校应急法研究中心的主任。

林鸿潮：谢谢主持人。各位老师、各位同学，下午好！感谢“蓟门决策”论坛的邀请。“蓟门决策”是在中国政法大学校内外很有名气的学术活动品牌。2015年天津港“8.12”爆炸事故发生后，我曾作为与谈人参加过一期论坛，当时的主题是““从天津港爆炸看我国应急管理体系建设”，可以说跟今天的主题很像，这一晃过去八年了。前些天庆启宸老师邀请我时，我感觉到“蓟门决策”抓社会热点非常敏锐。当前，确实又到了一个生产安全形式比较严峻的时期，火灾的部分诱因和形态出现了变化，值得做一些思考。

我原先没有特别研究消防问题，近几年有几个事情让我对这个领域逐步熟悉起来。

一个是在2021年，全国人大常委会开展《消防法》执法检查，那次的检查跟以往有所不同，就是除了全国人大的人士兵分若干路进行检查，还委托了一个研究机构做第三方评估，我有幸成为第三方评估组的负责人，评估组里还有在座的詹承豫老师，我们实地了解了消防法执行的情况，深化了认识。

之后，我又跟应急部消防救援局打了些交道，目前这个局升格为副部级的国家局，名为国家消防救援局，独立性、地位都增强了。我们国家这几年在力推一部立法叫《国家综合性消防救援队伍和人员法》，国家消防救援局委托我起草这部立法的评估报告，我也参与法律草案修改的一些讨论，对消防行政的相关内容有了进一步了解。

还有一个就是，近期我也关注到了几起很特殊的火灾。像北京某医院“4·18火灾”，以及前一天浙江省金华市武义县发生的“4·17火灾”，是一个厂中厂发生的火灾，死亡11人。然后第二天就发生了北京某医院火灾，死亡29人，另有多人重伤。大家知道，死亡人数30以上，就属于特大事故，北京某医院的死亡人数是29人，有些声音怀疑是不是故意的调到29人，我了解了一下，还真不是，确实是29位，几位危重的重伤人员据说伤情基本上控制住了。当然了，我经常跟一些同行讨论说，生产安全事故分级标准本来就有些不科学的地方。以特大事故为例，标准是“造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的，构成特别重大事故”，这里面死亡和重伤不能折算。比如说，死亡29人，还有很多人重伤，也只是重大安全生产事故，构不上特大，而它显然比只死亡30人的更严重。

话说回来，前述两场火灾的发生也促使我琢磨背后的原因。最近我正好去东莞、深圳等地做了一些调研，找了几个比较基层镇街和工业园区，特别是一些分割式租赁的场所去做了调研，今天来讨论这个问题我觉得挺合适。下面我开个头，给几位老师抛砖引玉。

一

消防能力体系与机构改革

我们国家的消防力量构成有好几块。第一块，就是国家综合性消防救援队伍，有穿制服的，制服上还有衔的，我们简称为“国家队”。十九大之后，党和国家进行机构改革，其中一项改革是组建应急管理部，把原来分散在11个部门、机构里的13项应急管理职能整合到一起。其中，消防就是划归应急管理部管理。

但是消防改革又有特别的针对性。大家知道，总书记在讲军队和国家机构改革时曾说过一个方针，就是“军是军、警是警、民是民”。这句话跟消防是有比较密切的对应性的。因为改革之前，消防恰恰“又是军、又是警、还带点民”。改革之前的消防在武警编制里，武警属于军队，原来武警8个警种中有2个就是消防，一个就是消防武警，人数大概是17万人，另一个是森林武警，后来叫森林消防，一个是管家火，一个管野火。森林里没有多少居民，所以管野火的机动性比较强，人数比较少，2.5万人左右。消防武警同时又有一个警的身份，虽然序列在武警当中，但是武警不直接指挥他们，而是由公安部指挥，所有他又具有警察的身份，叫做公安消防局。改革之前，公安部由现役办对消防进行人员管理，消防局进行业务管理。但消防又不是典型的公安警察，他不像公安机关承担着司法侦查、治安管理等职能，而是承担两方面职能，一个是应急救援，一个是日常的消防安全管理。消防安全管理职能，其实类似于地方政府普通部门的职能，你管消防安全，跟安监管的生产安全，跟住建管的建筑安全职能是类似的，所以他还具有民的特征，既是军，又是警，还带点民。

在“军是军、警是警、民是民”的改革中，就调整了消防队伍，让消防队伍脱下军装，也离开了公安部门，来到了应急管理部，跟森林消防一起，再加上原来国家林草局管的南北两个航空护林总队，三家合到一起，组成新的国家综合性消防救援队伍。在编制上，原来的消防还叫消防，每个省还是一个总队，原来的森林消防变成若干个机动总队，南北两个护林总站变成航空消防总队，但都是叫消防总队，合起来是40几个总队级的单位。

可以说，机构改革对这支队伍的变动是比较大的，因为涉及到身份转变。这个身份上的转变和管理隶属关系上的变动，对队伍的稳定性是有一些影响的。改革之初的方案也注意到了这点，所以设定了三年过渡期，现在三年过渡期已经满了，但客观讲，当时确定的一些改革任务，还没有全部消化，目前还在继续推进。

这里面的问题比较多，我举几个例子。比如说，人员的退出安置问题。消防干的既是技术活，也是体力活，尤其是一线消防员。干部还好，干部是做管理、做指挥的，年纪大了经验丰富，不需要退出，但一线的消防员吃的是青春饭，很少有人能干到40岁，又不可能大家都转成干部，转不成干部的，原先就是退伍，跟军队一样，跟其他军人适用相同的政策，已经有一套比较成熟的体制机制。

旧的人退出去，新的人才能进得来，才能保持血液更新。但是现在因为已经没有了军人身份，又过了过渡期。大家知道上一轮机构改革同时设立了退役军人事务管理部门，很重要的一个职能就是负责退役安置，而退役安置已经不再去承担消防这部分人的工作了。这就使得原先消防队伍的人退出后的出路变窄了，特别是干部，以前很多干部可以安排到政府部门，或者去国企，现在这个出路就变得比较有限，造成现在的消防队伍里干部超编现象比较突出。

出不去的情况下，上升通道又是有限的，就使得中层干部越做越大。我看到有不少地方普遍采取低职高衔的做法，用提高衔级的方式来稳定队伍。比如，某个职务对应的衔级本来应该是一杠四星的，给他高配为二杠一星。

再比如说，参加应急救援任务牺牲、负伤的人员，跟普通人工伤工亡是不一样的，因为他们从事的是特殊职业，牺牲的同志可以评为烈士。但是现在评烈士不在军队里评了，是由应急管理部门评，评了烈士后，最后的待遇还得当地政府落实，曾经有些地方政府不认可现在评的这个烈士，使得一些消防烈士的待遇落实存在困难。

我了解到，现在烈士待遇的问题逐步解决了，但还有负伤之后评残的问题，这个仍然落实不好，导致致残的消防的同志不敢退出去。本来因公致残之后应该退出队伍，无法继续工作了，通过地方政府落实伤残待遇。但是因为落实不到位，这部分同志就一直在岗位上，占着编制。那伤残的待遇怎么解决呢？有一些地方由队伍的业务经费来支付。比如，一个支队里面有几位伤残的同志，一年下来他的伤残待遇还有后续治疗，就挤占了队伍业务经费中相当的比例。所以一些同志反映说，现在特别害怕出任务的时候有受伤致残的，所以再三告诉大家，一定要科学施救，要小心小心再小心，有一个人伤残了，以后对这个队伍是个棘手的问题。

我举这几个例子是想告诉大家什么呢？在这样一个改革变动期，有些东西推进了，也有一些暂时悬在那儿，确保队伍的稳定是个挺不容易的事情，还需要继续攻坚克难，把改革推进到位。

还有，消防队伍跟同级应急管理部门的关系至今也没有一个很好的协调方案，国家层面已经很明确，是隶属关系，副部级的国家消防救援局属于正部级的应急管理来管理，但地方上就不是这样。地方上最早的设想是各级消防由同级应急管理部门来管理协调，后来实际去操作的时候就发现不容易推动。

开始的时候，也有一些省市采取消防的一把手，比如说总队长或者是支队长在同级的应急管理厅局兼任副职这样的做法，但后来发现要沟通协调好还是比较难。为什么呢？地方上应急管理部门它底子是原来的安监部门，在同级政府序列中属于比较弱势的一个部门，而原来消防是比较强势的一个部门，另外人员规模比起同级应急管理部门也有优势。所以你要以小并大，不容易办到。

这样一来就造成了什么呢？应急管理部门在法律上地位比较高，比如说《消防法》规定地方上是由应急管理部门来负责消防工作，消防救援机构在其统筹下负责具体实施，但实际上的作用是倒挂的，很多地方政府仍然保留了消防安全委员会这样一个议事协调机构，这个机构的办公室不是设在应急管理部门，而是设在消防机构里面。

接下来怎么办？可能有一些不同的考虑。比如说有彻底分家的办法，各是各，大家平级，各过各的，政府里面有一个分管领导统一协调这两家就行了。还有一种方案，就是进一步加强整合，比如由同级应急管理部门的一把手来兼任消防的第一政委，因为在国家层面就是应急管理部部长兼任消防的第一政委，那么地方上也照办，也兼任第一政委。

在消防的国家队之外，还有政府专职消防队。大家可能会觉得奇怪，刚才讲的国家队不也是政府的吗？这里的政府专门指地方政府，是地方的政府专职消防队。由于消防任务越来越重，特别是城市消防任务越来越重，国家队的力量不足，还要有补充的。打个简单的比方，警察不够还有协警，城管不够还有协管，所以就搞了政府专职消防队伍，这些人员是全部由地方政府、地方财政来出钱的，而国家队是国家出一部分钱，地方出一部分钱，当然地方出的钱还是大头，但它管理上是由国家垂直管理的。

地方专职消防队都是由地方出钱来建设的，但是不由地方政府管理，而是把这些人员配属到当地的国家队。各地的消防国家队和专职队的人员比例大概是1：1.2-1：2之间，也就是说地方专职队的人要略多一些，穿的衣服也是不一样的，他们没有衔级，待遇有高有低，根据地方政府的财力而定。我了解的一些地方，经济比较好的，最好的地方，这些人员一个月平均下来能够拿到手的有一万三千块钱，次之有一万左右的，差一些的地方五六千块钱，这个比例比较高，更差的地方拿三千多块钱的都有，差距比较悬殊。但是不管高低，它和当地的国家队比起来都是有较大差距的。这就产生了一个问题，要不要同工同酬，待遇高的地方人员队伍比较稳定，待遇低的地方人就招不满，或者来了就走，刚训练没几天就走了。比如拿三四千块钱，24小时值班，跟国家队吃一样的苦，就会不平衡，没多长时间就走了，人员不断流动。但是你要说同工同酬的话，又有不同意见，说他那个能力水平跟国家队的人差距还挺大，国家队的人是经过专业训练的，选拔的要求比较高，待遇高是合理的。所以到底是同工同酬，还是说本来就是不同工，必然不同酬。如果不同酬的话，这个差距掌握在一个什么样的合理幅度内是可以接受的，是能够维持队伍稳定的，这个不太好把握，而且地方财力悬殊，地方财力不足的地方，政府专职消防队的人员是不稳定的。

目前还出现一些新情况，有的地方政府不愿意再把专职消防队的人都配属给国家队使用，而是要把部分力量自己掌握、独立建制，所以又出现了地方性的综合救援队伍，就是直接命名为当地的综合性应急救援队伍。原来这是地方政府用来加强消防国家队的力量，这个国家队驻在当地就是为驻地服务的，那么地方上再出一些钱给你增强力量。后来一些地方政府可能觉得协调起来不太顺畅，就觉得还不如我自己掌握一部分力量在手里，我随时要用就用了。这个做法现在法律上找不到依据，怎么对待这个问题，是比较难的。

还有一个最新的问题，大家都知道这几年推行行政综合执法下沉，把综合执法队伍建到镇街这一级。原来综合执法的重心是在区县这一级的，现在把很多执法权限下放到镇街，马上来了一个问题，镇街综合执法队伍的编制从何而来？要执法你得有执法资格证呀，有执法资格证必须这个人得有编制的，至少得有参公编制、事业编制，要是连事业编制都没有，根本不可能执法。

这些编制从哪儿来呢？一些地方把县里一些部门派驻在镇街里那些站所的人员的编制给拿出来，转移给镇街综合执法队伍来使用。比如说，这个政府专职消防队的人中会有一小部分有事业编制，其他的是合同制的。比如说一个镇街的专职消防队里可能会有一两个、两三个有事业编制的。现在镇上把这几个人的编制拿给去用了，当然不是说镇里自己能拿得走，上级地方政府定的拿去给镇街的综合执法队用。那么，专职消防队的力量就更薄弱了，受到削弱了，这也是一个问题。

第三个力量就是政府其他部门，也参与消防安全管理。《消防法》规定的很明确，就是各个行业领域主管部门对本行业领域内的这些单位的消防安全也是有管理职能的。但这有几个问题，首先是能管不能罚，没有处罚权，不能执法，他们所谓的管是什么？就是检查，发现有问题督促整改，那督促了之后人家不买账怎么办？我了解到一般的情况还是会买账，为什么呢？因为有一个现实权威在这里，这个部门在别的业务上管着这些单位，比如说教育局去检查各中小学的消防安全，虽然没有直接的执法权，但这些中小学敢不买账吗？所以是基于一种现实权威买账的。当然，遇到坚决不买账的也有，最后只能把线索移交给消防。

还有不同的部门监管任务很悬殊，有些部门行业内管理单位不多，比如说教育局，它管的就是中小学、幼儿园，卫健委就管医院，而住建部门要负责每个小区消防的日常监督，那得多大的量，顾不过来。还有一个问题就是公安派出所，公安现在跟消防分家了。大家知道，公安派出所最大的一个作用就是深入基层，每个镇街都有派出所。原来消防在公安的时候，跟派出所是一家的，基层的主要是小场所的消防安全检查，消防队伍本身的触角是兼顾不了这么多场所的，交给谁呢？交给属地的派出所去管。派出所专门有一部分消防民警，编制不在消防里面，编制是警察，但是他也一起管消防，因为都是一家人，不分彼此，甚至派出所专门有副所长分管，消防副所长，他的这个力量比较强。现在分家了，分家了以后你能指望别的部门帮你管吗？《消防法》给留了一个模糊的口子，说公安派出所可以对消防工作进行日常监督检查和宣传教育，这个“可以”就很模糊了。各个地方的公安派出所现在还管不管消防呢？情况千差万别，可能取决于当地党政主要负责人觉得还要不要管，取决于当地公安和消防两家的关系好不好，有各种复杂的因素。哪怕是还在管的，管的也没有原来那么用心，毕竟已经不是自家的事了。再比如说，有些严重的消防违法行为，同时构成触犯治理管理处罚法的，是要由公安机关实施拘留的，现在虽然还是这么规定，但一些公安机关不给他拘留了。

还有一个是企业和社区。我就讲两个比较棘手的，一个刚才讲的几种小场所，有地方叫“三小”，有的地方叫“五小”，有的地方叫“九小”，就是小作坊、小店面等等，量大，分散，情况复杂。谁管？刚才讲了公安派出所很多地方已经不管了，消防自己没有那么多力量去管，有些由镇街、社区去管，镇街、社区又没有专业能力，也没有这样的力量。一会儿我会讲到一些地方有些创新经验，但在多数地方还是一个难题。

还有就是社区，社区的消防职责现在普遍由物业承担，但还有大量无物业社区。不说其他地方，就说北京，北京还有相当比例的小区是无物业的，有些业主自己会成立一个物管会，但还有一些连物管会都没有，社区的消防安全责任主体交给谁？

整理：王绪加

编辑：王绪加

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