对话学人｜宋晓梧：打破地区与城乡分割才有全国统一大市场

2022年4月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》颁布，这是进一步构建社会主义市场经济的重大举措，也是建设以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的一种新发展格局的必不可少的重要支撑。 

中国改革开放的经验表明，市场统一、开放，是降低交易成本、提高经济效率所必需。随着社会主义市场经济框架逐步建立，中国的统一大市场建设也取得长足进展，不过，一些“关键堵点”久久未能打通。当前“关键堵点”有哪些？我们又该如何理解“统一大市场”的意义？要素市场化改革还面临着哪些亟待解决的问题？为此，澎湃新闻记者专访中国经济体制改革研究会学术委员会主任宋晓梧。 

中国经济体制改革研究会学术委员会主任宋晓梧

打破地方行政性分割 

澎湃新闻：2022年4月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》颁布，当时中央出台这个意见的背景有哪些？

宋晓梧：《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》是进一步构建社会主义市场经济的重大举措。中国改革开放已经到了第45个年头，在解放生产力、促进经济高速发展的基础上，总结概括出了社会主义的三项基本经济制度：公有制为主体、多种所有制经济共同发展；按劳分配为主体、多种分配形式并存；社会主义市场经济体制。

中国社会主义市场经济体制在理论和实践两方面都取得了举世瞩目的成就。同时也应清醒地看到，把社会主义基本原理与市场经济普遍规律有机结合起来，这是人类文明史上的一大创造。从历史长河着眼，这一史无前例的创新体制还处在开创阶段，面临的问题还很多，我们切不可固步自封，更不可妄自尊大，仍然需要进一步探索和完善社会主义市场经济体制。其中，加快建立全国统一大市场的规则，打破地方和城乡的行政性分割，打通制约经济循环的各个堵点，促进商品和要素在全国范围内畅通流动，是当前构筑统一大市场的重要环节，也是国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进，推动新发展格局的必然要求。 

澎湃新闻：有不少人士在总结中国改革开放成功经验时提出，其中重要的一条是充分调动了地方政府的积极性，各地以GDP为发展指标展开竞争。但也有人士提出，地方长期以GDP为指标的竞争，也会带来地方行政性分割和地方债务累计的问题，您怎么看？

宋晓梧：地方政府的GDP竞争在一定阶段对促进经济高速发展曾经发挥过促进作用，但是长期积累，形成了大大小小的诸侯经济，割裂了统一市场，早已弊大于利。十多年前，在如何评价地方政府GDP竞争的那场理论争论中，我曾经提出地方政府GDP竞争有八大弊端：割裂全国统一市场、破坏市场法制环境、严重加剧产能过剩、严重加剧生态恶化、扭曲宏观调控格局、扭曲城镇化进程、积累地方债务隐忧、提供权钱交易空间。这八个问题逐步都暴露出来了，其中关于地方债务问题，当时有些同志不赞成。

为此，2014年中国经济体制改革研究会专门组织了关于地方债务问题的研究，那时研究的结论是：与发达国家比较，中国地方政府债务并不严重，企业债务问题比较突出。但是现在看来这个问题不是这么简单。最近媒体报道贵州面对巨大政府债务“躺平”了，前两年黑龙江鹤岗市破产重组。有报道说贵州还不是债务最高的，青海排第一。

我当时提出地方政府GDP竞争将导致地方债务积累问题，来自于一次调研。我曾和一个市的领导谈起一个干部，我说这个干部不错，有理论水平，又有地方实际工作经验。这位市主要领导说，这个干部什么都好，就是胆太小，上项目让他去贷款，他总说，如果项目效益不好，还钱的时候该怎么办。“这样的干部就是脑子进水了。你向银行借钱，你在位的时候能还吗，GDP搞上来了，你还不知道提拔或调任哪儿去了，账该谁还谁还。”我认为，这不是个别地方领导的想法，如果这样搞下去，地方债务不知道将积累多严重。这个问题现在暴露得非常明显了。

中共十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念以来，遏制地方政府的单纯GDP竞争取得了明显进展。但是也应该看到，理顺政府与市场的关系，尤其是理顺地方政府与市场的关系，仍然是一项十分艰巨的任务。多年形成的地方政府公司化倾向，在现有的利益格局背景下，还在顽强地展现其生命力。不能一说抓经济建设，各地又把自己短期经济发展放到压倒一切的地位，以行政命令甚至政治动员的手段，不顾全国布局，盲目争上项目和投资，同时排斥外地产品和要素跨地区合理流动。 

澎湃新闻：中国经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。从统一大市场的角度，我们应该如何理顺政府与市场的关系？

宋晓梧：需要强调的是，构建全国统一大市场，决不意味着把权力再次高度集中到中央，而是要清晰界定政府尤其是地方政府与市场的界限。构建全国统一大市场应该立足内需、畅通循环，立破并举、完善制度，有效市场、有为政府，系统协同、稳妥推进。

其中，有为政府不是要政府以行政手段去配置资源，而是要政府进一步培育生产要素市场，打破地方行政性市场分割，建设统一的社会主义市场经济体系。地方政府要确保中央的方针政策和国家法律法规有效实施，加强对本地经济社会事务的统筹协调，提供基本公共服务，维护社会安定，为国有民营各类市场主体提供公平竞争的良好营商环境。

特别需要指出的是，中央政府和地方政府都不应越俎代庖，去做市场、企业、社会组织可以做的事儿，以便充分发挥市场配置资源的决定性作用。 

打破城乡行政性垄断

澎湃新闻：中国自改革开放以来，已经基本形成了一个统一的商品市场，但要素市场的发育相对于建设高标准市场体系而言，始终存在突出短板。您认为当前要素市场还存在哪些堵点？

宋晓梧：首先要打破城乡行政性分割。城乡行政性分割长期阻碍了统一大市场的建立。这涉及劳动力、土地要素等诸多方面。回答这个问题，我重点分析劳动力市场的城乡分割。因为户籍以及与户籍密切关联的基本公共服务被城乡行政性分割，我们在工业化过程中形成了庞大的农民工群体，他们占城镇就业总人数的65%以上，城镇就业总人数是4.3亿人，农民工占了将近3亿。农民工为中国经济高速发展立下了汗马功劳，但是他们至今难以平等享受子女教育以及就业、医疗、养老等方面的基本公共服务，在一些大城市的城乡接合部形成了外来人口的聚集区，存在着严重的安全隐患。

而且，农民工的频繁流动制约了自身技术水平的提高和职工队伍的稳定，大大降低了农民工及其家人在城镇的消费能力和消费意愿。中国宏观经济研究院和中国社会科学研究院的研究表明，同等收入水平的情况下，农民工的消费能力、消费意愿被抑制了20%-30%。打破行政性劳动力市场城乡分割，不能为农民工量身定做特殊的养老、医疗等社会保障及其他基本公共服务制度。有些学者至今还在说，要根据农民工的流动特点制定农民工特殊的基本公共服务制度，这种做法将更加固化农民工群体。农民工的根本出路是市民化，中央早就明确了农民工市民化的方向，但是这一进程相对滞后。

统计局提供的数据显示，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率，“两率差”在2012年达到高点17.57%后，由于户籍制度改革等措施逐步降低到2016年的16.15%，但是此后三年又连续反弹，到2019年的16.22%，从2012年到2019年，八年“两率差”仅下降了1.3个百分点。此外还有一项调查数据表明，90后农民工市民化转化意愿为89.31%，但是市民化的转化程度仅仅40%左右，落差较大，长期积累必然酝酿出不满的社会心态，成为社会经济不稳定的潜在风险。 

现在大规模的新冠疫情基本结束，各项工作逐步走向正轨，建议适时推出以新一代农民工为主体的农民工市民化攻坚战，像当年打国企改革攻坚战一样，把农民工市民化作为一个突出的问题，力争用3-5年时间明显缩小“两率差”，促使农民工市民化质量显著提高，城镇基本公共服务覆盖全部未落户的常住人口，并以此促进城乡土地市场的有机衔接。因为农民工要进城，他的宅基地、承包地的转让，对土地市场也是一个很大的促进。这是建设全国统一大市场、实现更高质量就业、拉动国内消费、实现共同富裕的题中应有之义。