【投融资研究与实务】构建城市更新项目规范可持续投融资模式｜中国投资

原创 谭志国 中国投资参考

谭志国

中国投资咨询有限责任公司副总经理

导读

城市更新项目投融资模式设计，需要结合具体地方的综合财力、资源禀赋，以及具体项目的经营属性、商业模式、回报机制、潜在风险等综合考量，从投资主体、融资模式、平衡机制等多维度统筹谋划

●利用财政资金直接投资

●申请专项债及开发性政策性金融机构资金

●授权地方国企实施

●政府与社会资本合作模式

●设立城市更新基金

●市场主体自主投资

城市更新项目一般投资额较大，在实施过程中，将不可避免遇到资金从何而来的问题。要解决资金问题，就要解决投融资模式问题。住建部在《关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》中，也专门就“构建多元化资金保障机制”，列举了参考案例。在此基础上，本文认为，城市更新项目投融资模式设计，需要结合具体地方的综合财力、资源禀赋，以及具体项目的经营属性、商业模式、回报机制、潜在风险等综合考量，从投资主体、融资模式、平衡机制等多维度统筹谋划。目标就是建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式。城市更新项目具体可采用的投融资模式包括：利用财政资金直接投资、申请专项债及开发性政策性金融机构资金、授权地方国企实施、政府与社会资本合作模式、设立城市更新基金、市场主体自主投资等。

利用财政资金直接投资

各级财政资金是城市更新项目的重要资金来源。政府相关部门作为项目实施主体，利用财政资金直接投资，通过市场化方式，选聘具体执行主体，完成城市更新项目。这种模式主要适用资金需求不大、公益属性较强、未来收益不明确的综合整治、土地前期开发、社会民生等项目。选择该模式需要当地政府具备较好的财力基础，并严格按照《政府投资条例》的要求进行投资。该模式的优势是项目启动快，政府操盘便于整体把控；劣势是财政资金毕竟有限，投资强度不会很高。

申请专项债及开发性政策性金融机构资金

1.专项债

2023年《政府工作报告》提到，全年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动等。专项债的投向、以及专项债作为资本金的领域都有所扩大。地方可以优先申报纳入国家和地方“十四五”规划的项目、纳入国家重大区域战略的项目，优先申报在建项目，以及前期工作比较扎实、年度内能够开工建设并形成实物工作量的新开工项目。

2.开发性政策性金融工具

中央政治局会议、国务院常务会议等多次强调，发挥好政策性开发性金融工具作用，支持基础设施和城镇化建设，支持地方重大工程项目，拉动有效投资。政策性银行具有相对较低成本的优势，且在贷款额度和期限具备较好的选择。地方政府要加强与国开行、农发行等政策性银行合作，结合当地实际，在城市更新领域全面合作，全力争取政策性金融机构的资金支持。

3.县城新型城镇化建设专项企业债券

县级层面的城市更新，还可以积极申报县城新型城镇化建设专项企业债券。国家发展改革委办公厅《关于印发县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引的通知》中明确提出，支持县城新型城镇化建设中的市政公用设施改造建设、老旧小区改造等项目。可以由政府所属国企法人作为发行主体，以募投项目未来经营收入作为主要偿债来源，优先考虑对已安排中央预算内投资和地方政府专项债券等资金的项目。

授权地方国企实施

政府授权地方国企实施城市更新，主要包括“政府授权+债权融资”“政府授权+股权合作”“投资人+EPC+O”等。

1.政府授权+债权融资

该模式指由政府授权地方国企为城市更新项目实施主体，企业通过银行贷款、政策性金融工具、企业债券等方式筹集资金投资城市更新项目。该种模式比较适用需政府整体把控，且有一定经营性收入，投资回报期限较长，需要一定政府补贴的项目。优势是可有效利用国企资源和融资优势，多方面整合城市更新各类收益，能承受较长的投资回报期；劣势是项目自平衡比较困难，在目前金融市场环境下国企融资也面临一定挑战。

2.政府授权+股权合作

该模式同样是由政府授权地方国企作为城市更新项目实施主体，不同的是，地方国企被授权后再依法遴选投资合作伙伴，并与中选投资人设立合资公司，由合资公司具体实施城市更新项目。以合资公司为主体，依法获取项目用地，通过银行贷款等方式获取项目资金，对项目进行投资开发，获得相应经营收益，并按期还本付息。项目收益不足部分按照双方合作协议约定处理。

3.投资人+EPC+O

该模式是“政府授权+股权合作”模式的深化，投资合作伙伴主要是引入大型工程承包商及专业运营商，承担城市更新项目的建设、运营，使得项目投资、建设、运营实现一体化，提高投资效率、降低交易成本。在该模式基础上，还有类似的“ABO+投资人+EPC”模式，本质上是一样的。该模式优势是能够引入大型工程承包商及专业运营商，整合资金优势、建设优势和运营优势，实现对大体量城市更新项目投资、建设、运营的一体化实施；劣势是满足回报机制的项目较少，且存在合规和隐性债务风险。

政府与社会资本合作模式

应用在城市更新领域的广义政府与社会资本合作模式，主要是指PPP和特许经营两种。

1.PPP

PPP模式作为当下有制度规范的主要投融资模式之一，可为城市更新项目的实施提供支持。多个地方政府均发文明确鼓励采用PPP模式推进城市更新项目。PPP模式在城市更新运用种类上，可根据项目特点选择BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-运营-拥有-移交）、BBO（购买-建设-运营）和BOO（建设-拥有-运营）等多种方式。PPP模式主要适用项目范围明确、边界条件清晰、回报机制成熟的项目。用PPP模式实施城市更新项目，要特别注意规范运作，防范政府隐性债务风险。关注重点包括：严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款；严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同规避监管等。

2.特许经营

特许经营模式和PPP一样，都是有制度规范、相对比较成熟的模式，也可以应用到城市更新项目中。在以特许经营模式参与城市更新项目时，重点把握特许经营方式、特许经营期限、项目回报机制、风险分担机制、价格调整机制、运营监管机制等。特许经营的方式与PPP略有不同，主要包括三大类：BOT、BOOT、BTO。特许经营的期限与PPP模式差不多，根据行业特点、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，原则上不超过30 年。项目回报机制方面，可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益，收益不足的可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。上述内容连同风险分担机制、价格调整机制、运营监管机制等，均要在特许经营协议中明确约定。

设立城市更新基金

2021年以来，上海、北京、天津、无锡等地相继设立城市更新基金。城市更新基金一般由政府主导，地方国企牵头，联合在投资、建设、运营等领域具备相关专业能力和资源优势的社会资本共同发起设立，适用于政府重点推进、资金需求量大、回报机制明确的项目。城市更新基金的投资人主要包括开发商、承包商、运营商及金融机构等。目前，城市更新基金往往采用“母基金+子基金”的形式设立。政府方和外部合作机构对城市更新项目达成整体合作和出资意向，先成立母基金；后续针对具体城市更新项目再成立子基金，并通过母基金向子基金进行出资，并由子基金向具体项目进行投资。城市更新基金可以解决项目资金难题，但也有资金期限较短、投资回报附加要求多、退出机制不明确等缺点。

市场主体自主投资

市场主体自主投资包括开发商自主投资、产权所有者自主投资、“政府+开发商+产权所有者共同投资”等。开发商自主投资模式比较适合整体规划清晰、前期条件完备，且商业改造价值高、开发运营属性强的项目。优势是开发商出于自身利益考虑，会快速推进项目建设、运营，政府只需做好规划和监管；劣势是开发商一般对公共设施或公共空间投入不足，并且整体统筹有所欠缺，融资也易受政策和市场环境影响。产权所有者自主投资是指由属地企业或村集体、居民自主进行更新改造，比较适用产权所有者诉求多元、开发经营价值高的项目。优势是更新方式灵活，可满足多元需求，同时减少政府财政压力；劣势是政府监管难度加大，项目进度无法把控，公共空间改善提升比较难。“政府+开发商+产权所有者共同投资”模式通常是由地方政府负责公共配套设施投入，开发商负责项目更新与后续运营，产权所有者积极配合，三方共同投入、共享收益。该种模式的优势是可以整合各方资源，提高相关主体积极性，提高项目运营效益；劣势是涉及主体多，协调难度高，有时候也会影响进度。

城市更新的投融资工作，除了前述具体投融资模式之外，建议还应注重城市更新整体投融资谋划、防范地方政府隐性债务风险等。在设计城市更新项目投融资模式时，不能仅仅局限于单个项目，不能就项目论项目，不能割裂项目与区域整体的有机联系，一定要有整个地区层面的通盘考虑。要注重关联项目统筹、“肥瘦”项目搭配，要统筹好项目新建与存量盘活，要综合考量项目投资时序和中长期财政承受能力，系统性做好地方城市更新整体的投融资筹划。另外，在城市更新项目投融资模式策划和创新过程中，还应该特别注意防范政府隐性债务风险。特别是用尚无制度规范的模式实施项目时，一定要科学论证、谨慎推进，不能用所谓的“创新”产生新的政府隐性债务。城市更新投融资模式创新要建立在资金可承受、财政可持续的基础上。

编辑 | 青 禾

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2023年6月号

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原标题：《【投融资研究与实务】构建城市更新项目规范可持续投融资模式｜中国投资》

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