流动人口研究中的政策文本数据

原创 付守芳 定量群学

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徐增阳,付守芳.改革开放40年来农民工政策的范式转变——基于985份政策文献的量化分析[J].行政论坛,2019,26(01):13-21.

微观个体数据无疑在流动人口研究中占据主导地位。例如，动态监测调查数据（CDMS），中国乡城人口流动调查（RUMiC）等专题调查，以及中国综合社会调查（CGSS），中国社会状况综合调查（CSS），中国家庭追踪调查（CFPS），中国健康与养老追踪调查（CHARLS）等综合性调查数据都为流动人口研究提供了丰富的数据基础。除了大型的问卷调查数据以外，一些学者通过实验方法也能收集到用于因果推断的微观个体数据。例如，通过调查实验法检验城市化进程中市民化人口身份认同的影响因素研究（Chen et al., 2020），通过现场实验收集数据研究经历迁移对流动人口心理和行为产生的各种影响（Luo & Wang , 2023; Hao et al., 2016 Zhou et al., 2022）。

宏观层面的数据在流动人口研究中的地位同样十分重要。学术界多以统计年鉴数据和人口普查数据为主对中国人口流动的规律进行探究，同样取得了非常丰硕的研究成果。例如，利用人口普查数据探究中国人口流动的模式（Shen, 1995; Fan, 2005; Cao et al., 2018），利用官方统计学术来估计不同统计口径下中国流动人口的规模（Chan & Zhang, 1999; Chan, 2009; Chan, 2019），利用省级、市级、县级面板数据研究中国人口流动的影响因素（Poncet, 2006; Zhang & Song, 2003; Yao & Zhang, 2010）。

然而，文本数据在流动人口研究中的作用远未受到足够的重视。事实上，随着量化文本数据在研究中的应用越来越多，文本研究在流动人口研究中很有发展前景。正如胡安宁教授所指出，“随着以算法为基础的各种机器学习技术的发展与普及，社会科学研究者对文本的探索转向以预测和因果推断为导向的大规模文本挖掘，这一方法论的变化趋势为社会科学研究者提供了越来越多的新兴研究工具，极大地拓展了社会科学文本分析的研究空间”。已经有一些学者注意到政策文本在流动人口研究中的独特价值。例如，姚进忠（2015）通过对农民工社会政策文本进行内容分析，探索农民工社会政策的建构逻辑。黄典林（2013）通过对《人民日报》发表的与农民工议题相关的新闻话语的分析，结合对相关政策文本的考察，分析国家政策在农民工问题上的话语转换。但是，文本数据研究如何实现从传统的以诠释为导向的内容分析法转向以预测和因果推断为导向的大规模文本挖掘仍有待流动人口研究学术同仁的共同努力。

本期论文流动人口研究数据专题团队推送的是华中师范大学徐增阳教授团队利用985份政策文本数据探究改革开放40年来农民工政策范式的转变机制。本文基于政策范式的理论框架, 以1978—2017年985份中央层面的农民工政策文献为样本，运用政策文献量化分析方法分析政策目标、政策价值取向、政策工具、政策主体、政策对象在时间维度上的变化特征。研究表明，农民工政策经历控制 (1978—1991年) 、管理 (1992—2005年) 、服务 (2006—2017年) 等三次范式转变，体现了改革开放以来政府职能转变的过程：政策目标经历由纳入管控、规范管理向保障权益与促进融入的调适；政策价值取向经历由农村偏好、城市偏好向城乡统筹的转换；政策工具经历由单纯依靠行政命令向行政命令、市场调节、法律规范等多重工具并用的过渡；政策主体经历由中共中央、国务院为主向中央职能部门为主的变动；政策对象的称谓经历由歧视话语向正面话语、具有劳动力价值向具有城镇化意义和关注农民工个人向关注随迁及留守家属的变化。

一、问题的提出

农民工是极具中国特色的现象，中共中央、国务院高度重视农民工问题，先后颁布一系列政策文件。因为这一群体的新生性和特殊性，关于如何对待这一群体的政策也就有创新性和探索性。农民工政策文件提供了一个公共政策变迁的独特经验。政策范式作为重要的公共政策理论框架，多运用于政策变迁研究。国内学者使用政策范式理论框架解析我国公共政策变迁。公共政策范式转变常与政策阶段划分相联系。学界以2000年作为新旧政策范式的划分节点，相比较于2000年之前学界共同以对流动控制程度为划分依据，2000年之后的阶段划分及依据尚未达成共识。

学者们的研究成果富有价值且充满启发意义，但依然存在一些不足。一是从研究样本上看，未将近年来特别是2014年以来的政策纳入分析框架，不能展现农民工政策范式转变的完整图景。二是从研究方法上看，国内关于农民工政策变迁的研究既有定性研究也有定量研究，大多停留在定性研究。定性研究或是以重大事件为依据，或选择部分重要政策为样本，存在一定的主观性和不确定性。定量研究多选用政府工作报告等单一维度政策为样本，缺乏多维度政策文献的量化分析。本文从以下两个方面拓展农民工政策变迁研究：一是在研究样本上，选取1978—2017年中央层面发布的农民工政策；二是在研究方法上，使用政策文献量化分析方法。

二、研究方法和数据基础

政策文献计量是一种量化分析政策文献的结构属性的研究方法。大样本量、结构化或半结构化政策文献的定量分析具有传统研究中少数文本分析无法比拟的优势，它能够建立客观的、可检验的数据基础，从宏观上直观、清晰掌握政策变迁的特征和规律。政策文献量化研究既关注政策文献的内部信息，也关注政策文献的外部信息。有鉴于此，本文选取中央层面1978—2017年发布的农民工政策文献为分析样本，提取发文数量、发文单位、政策题材等三个政策外部属性指标，政策目标群体、政策主题词两个政策文本内容指标，从外部属性和文本内容两个维度进行操作化。使用五个指标的量化数据从政策目标、政策价值取向、政策工具、政策主体、政策对象等五个维度分析政策范式转变的历程。

研究首先以“民工”“农民工”“农业转移人口”“流动人口”“进城务工”“子女”“外来人口”“农村劳动力”“常住人口”“农村 (业) 剩余劳动力”“农村 (业) 富余劳动力”为关键词，以1978—2017年为时间节点，在中国法律知识资源总库法律法规库、北大法宝、国务院以及人社部和住建部等国务院农民工工作联席会议成员单位、国务院农民工工作领导小组成员单位的网站上，以及《中华人民共和国法规汇编》等汇编资料中，查找中央国家机关、政党及其他政治团体发布的与农民工相关的法律、行政法规、部门规章以及党政机关日常公文等规范性政策文献。同时，采用回溯分析方法，补充政策文献，共收集1282份政策文献。逐一阅读政策文献，剔除内容相关度不高的文献，经过筛选，选取985份有效农民工政策文献。

为对政策文献的结构属性进行量化分析，本文提取政策外部属性和政策文本内容的测量指标并编码。政策主题词的操作过程为：以单个政策文献为最小分析单位，反复阅读，提取涉及农民工的关键词或句子，将其归类于相应的政策主题词类目。为保证研究的有效性，作者开发了《农民工政策主题词类目手册》，构建了包含20个一级政策主题词和114个二级政策主题词的类目手册，进行了信度检验，并邀请专家评判手册的内容效度。

三、研究结果

研究表明，1978—2017年，农民工政策贯穿改革开放全过程，72个中央国家机关、政党及其他政治团体在114个政策领域发布985份农民工政策， 政策关注度不断提升，政策关注点不断增多。根据发文数量、发文单位、政策题材、政策目标群体、政策主题词分布的阶段特征，改革开放以来的农民工政策可以划分为控制 (1978—1991年)、管理 (1992—2005年)、服务 (2006—2017年) 等三个政策范式阶段，每个范式在政策目标、政策价值取向、政策工具、政策主体和政策对象上具有显著差异。

具体而言，政策目标从将农民工流动纳入国家可管控范围之内，到实现劳动就业规范管理，再到保障合法权益与促进城镇融入；政策价值取向经历农村偏好到城市偏好到城乡统筹，通过将农民工视为产业工人、新市民、常住人口、新型职业农民、返乡创业者的一员，改造现有的城乡政策体系，使之能够逐渐容纳和延伸到农民工，实现基本公共服务的均等化；政策工具从单纯的行政命令工具到行政工具、市场工具、法律工具等多管齐下，且政策工具的精准度不断提升，由解决眼前问题的短期应对政策向着眼于长远的发展规划转变，形成稳定的政策预期；政策主体从中共中央、国务院为主逐步扩大至职能部门，并且职能部门的职责随政策目标不同而转变，如从收容遣送到社会救助再到出行服务，租赁住房的治安管理到住房保障；政策对象的称谓从歧视话语到正面话语，从具有劳动力价值到具有城镇化意义，从农民工个人扩展到随迁家属和留守家属。

政策范式转变是政府职能转变的生动体现。改革开放以来的农民工问题使政府的职能经历全方位的、巨大的挑战，中央层面不断认识农民工发展的阶段性特征和主要矛盾的新变化，不断推进实践创新、政策创新，实现了对农民工从控制到管理再到服务的范式转变，实现了从控制流动的监控者到合法权益的维护者和公共服务的提供者的转变，推动了治理体系和治理能力的现代化。

参考文献

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作者丨付守芳 中共湖北省委党校

导读人丨谢胜华 华中师范大学公共管理学院

陈涓 香港理工大学应用社会科学系

编辑丨魏言伊

原标题：《流动人口研究中的政策文本数据》

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