对话学人｜范剑勇：中国经济增速如何保持在合理区间内

今年以来，中国经济呈现回升向好态势，但受多重因素影响，修复不及预期。其中，房地产市场继续下行是主要原因。国家统计局数据显示，今年上半年，全国房地产开发投资总额为5.86万亿元，同比下降7.9%，降幅环比扩大0.7个百分点；其中住宅开发投资额为4.44万亿元，同比下降7.3%，跌幅环比扩大0.9个百分点。 

房地产市场不景气拖累经济增速，也关乎中国防范和化解财政金融风险。近日就有部分欠发达地区公开提出，“受制于财力水平有限，化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决”。针对化解地方债务问题，财政部原部长楼继伟近日称通过债务置换化解地方政府债务风险会引发道德风险，导致地方债务规模越来越大，要守住中央“坚决不救助”的底线，通过债务展期、出售资产等方式逐步化解风险。 

7月24日，中央政治局会议，在分析研究当前经济形势和经济工作时称，要“适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策”，也要“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。” 

复旦大学产业与区域经济研究中心主任范剑勇

基于上述问题，我们专访了复旦大学产业与区域经济研究中心主任范剑勇。范剑勇的研究专注于产业经济和区域经济多个相关领域。对于中国地方政府行为、产业政策和地方政府债务，范剑勇有多年的一线田野经验。

鉴于化解地方债务的复杂性，本文所讨论的未必准确，但以期将多种观点呈现出来，以飨读者。 

地方债问题与分税制

澎湃新闻：有人在总结中国经济增长时提到，“以地谋发展”模式在其中发挥了非常重要的作用，但也有人认为，正是这个模式下催生了大量的地方债务，你怎么看？ 

范剑勇：对于中国房地产发展与城镇化模式选择、地方政府债务等方面的热点问题，在本人看来，是分税制这一基本经济体制催生的经济发展方式在不同方向上的具体表现，是一体两面或三位一体，房产发展、城镇化模式与地方债务三者之间联系紧密，本质上是归属于分税制问题。只有把这一问题讲清楚，后续关于地方债务风险、经济增长的短期近视主义、消费不足等问题才能迎刃而解。

分税制催生的经济发展方式，其内容主要体现为以下几个方面：第一，自1994年开始实行的分税制，主要是规定中央与地方政府之间的税收分享内容，也是中国经济近三十年来快速发展的基本经济制度。期间虽经若干次调整，其基本含义是沿海地区产业集聚产生的增值税与所得税中，约有40%-45%的税收收入上缴至中央政府，其主体部分转移支付到中西部地区，用于维持国家宏观经济调控、边疆安全、民族团结等目标。

第二，对于沿海地区产业集聚后产生的税收上缴损失，中央政府经过精心的制度设计，用土地出让收入来弥补上缴的税收损失，也就是说，在法律上规定，城镇的土地是国有的，地方政府售卖的是有一定期限的土地使用权，如果产业集聚后聚拢起较大的劳动力流入，势必会产生较多的住房需求，此时，地方政府将土地切割成小块“饥饿营销”式地售卖给房产开发商，最大程度地获取土地出让收入，来弥补被上级政府收走的税收损失，一般来说，自2002年起，到疫情前的18年时间内，地方政府对企业征收的税收中，除去被上级政府（主要为中央政府）收走的部分后，剩余部分约等于当年土地出让收入。举例来说，假如全国税收约20万亿，被中央收走的10万亿，则全国各地方政府实际可支配的税收为10万亿，全国的土地出让收入约为10万亿，而且这一土地出让收入主要位于沿海省份。

第三，在2008年世界金融危机发生之后，以土地出让收入弥补制造业税收上缴后的损失，这一模式发生一定程度的改变，此时中央政府启动4万亿财政货币刺激政策，落实到地方政府，是怎样获取这块刺激蛋糕的问题；此时，地方政府纷纷成立地方融资平台，从2008年前的全国近2000家猛增到2009年底近10000家，方法是将国有土地零地价注入到融资平台，然后根据注入土地周边的土地价格进行资产评估，以评估值的70%上限从银行获取资金，用于城市基础设施建设，进而推动或维持短期的经济增长。在这一方法中，维持周边土地价格是关键，如果土地价格下跌，则抵押在银行的资产价值将贬值，此时银行的资产质量下跌；同时，更为重要的是，绝大多数地方融资平台为地方政府单独出资成立的，是典型的地方国有企业，如果通过这种金融财技的操作，可以近似无限地获取银行等机构的金融资源，那么，在财务上，这种城镇化方式已经回归到计划经济时代的国有企业软预算约束模式了。这一猜想得到以下事实的印证：即使在长三角地区，多数融资平台的经营现金流已经低于支付给银行的纯利息支出金额，事实上，融资平台的经营已经无以为继。

需要指出的是，地方政府扮演的是怎样的角色？我们已知，在中国特色的社会主义市场经济中，地方政府扮演着重要角色，其不仅是各区域经济之间竞争的主体成分，而且在金融分权、财政分权体制下，通过其地方融资平台预算软约束催生下的道德风险，这一点对当前严峻的地方债务风险起了至关重要的作用。

化解地方债务要避免“隔靴搔痒”

澎湃新闻：关于如何化解地方债务的问题。有不少人士提出仍按照老办法来化解债务。鉴于当前中央政府的负债水平目前阶段不高，可以用中央政府负债来置换地方政府的债务；或通过大型国有商业银行将金融资源注入地方融资平台，且还款期限延长至25年，头三年甚至可以免本金和利息偿还；或者通过降低利息的方式，减轻地方融资平台的利息支出负担。同时，另一派的观点认为，将地方融资平台作为一家普通的企业看待，坚持硬预算约束原则，坚持不救助原则。你怎么看？

范剑勇：个人认为，应该将化解地方债务的途径放在地方债务产生的背景中来考察，对于通过提高中央政府负债水平、注入救助资金并延长还款期限、降低利息水平等观点来看，均是出于维持社会稳定的短期利益出发，没有长期主义的观点，是一种“脚痛医脚、头痛医头”的短视方法，无助于风险在源头上予以解决。

这一问题在本质上是，我们究竟是否想建立以硬预算约束为基石的市场体系，如果不是，则回到计划经济时代。同时，也有人指出，1990年代末，亚洲金融危机背景下，当时中央政府也大举债务进行基础设施建设，中国经济不也走出困境了吗？但是，请注意，在上世纪90年代末、21世纪初，民营经济正处于蓬勃强劲发展的早初期，制造业的快速发展所产生的增量经济可以覆盖举债成本，况且举债产生的基础设施改善可以有力地促进民营经济发展所需的公共基础设施环境，二者是相互促进的；但是，经过2008年末的四万亿财政货币政策刺激，大量的金融资源流向了地方融资平台与房地产开发商，据我们观察到的数据，在2008年-2014年期间，地方融资平台从银行获取的贷款占银行社融比例从之前的不到5%提升到15%，房地产开发的比例到达45%左右，因此，四万亿的财政货币刺激政策实际上挤出了制造业民营企业的金融资源获取，表现为其融资成本提升、融资份额下降，也降低了民营企业的研发投入与新产品开发积极性，这均不利于经济的长期增长潜力。

因此，对于是否救助地方融资平台而言，我本人的观点是：第一，在不改变预算软约束的前提条件下，这关乎是否要回到计划经济时代？事实上，地方融资平台已经沦为软预约约束的典型国有企业角色。

第二，从地方经济相互激烈竞争的芸芸众生角度看，地方基础设施水平与本地实体经济是相互匹配的，如果处于上世纪90年代末、21世纪初期，地方基础设施存量水平显著低于实体经济发展所需的要求，加快地方基础设施建设对地方经济高质量、有效率发展明显是一个促进作用，但是，如果为拉动经济短期增长而进行投资刺激，那么，这种投资行为是低效的、甚至是挤出了制造业等实体经济的投资与良性发展。目前的局势，显然处于后一种情况，且这种不相匹配已经无法持续下去，也到了威胁社会稳定的时点。

综上，本人认为，停止超出本地实体经济发展所需的基础设施建设，将地方经济看作一家公司营运，如果基建投资超出本地实体经济所需的进度，则立即进行止损，停止一切类似的投资行为。同时，如果从社会稳定的角度看，有限度地救助若干地方融资平台，可能也是必要的，但必须控制在较低水平。 

澎湃新闻：如果从社会稳定的角度，要救助地方融资平台，那么你怎么看待上述不同的救助方式？

范剑勇：我个人对于上述救助方法的评价：第一，对于“大型国有商业银行将金融资源注入地方融资平台，且还款期限延长至25年，头三年免本金和利息偿还”的方法。这个方法相当于把商业银行大量的钱拿出来偿还地方政府债务，一方面可能会引起恶性的通货膨胀，另一方面会增加金融机构的不良资产风险，进而可能引发系统性金融风险、甚至社会风险。这一方案，首先是将储户的钱转给地方融资平台使用，同时，中央银行也要开足马力印钱来维持社会正常的资金需求，因此，其本质上是软预算约束条件下的地方债务金融化、或财政赤字金融化。换句话说，从1980年代改革到现在，有成效的政策是实现财政和金融分家，现在又往回走了。同时，从发展动态来看，如果在接下来25年内，民营经济、实体经济发展得不好，所产生的经济果实不能覆盖期间基础设施投资所欠下的投资成本，则经济会完全陷入巨大的危机之中。

第二，对于“中央政府的负债水平目前阶段不高，可以用中央政府负债来置换地方政府的债务”而言，需要明白的是，中央负债与地方负债是别无二致的，因为中央政府是对地方负责的，中央设计制度，让地方政府这类芸芸众生的实体经济进行竞争，且地方融资平台是地方国企，是软预算约束的执行者，通过将风险转嫁到上级政府、逐次到达中央政府头上。

第三，对于“通过降低利息，减轻地方融资平台的利息支出负担”而言，首先，对于地方融资平台来说，降息的确是在短期内降低了地方融资平台的若干财务支出成本，但是，这一方法没有触及地方债务产生的机制，有点属于“隔靴搔痒”的属性。 

化解地方债务核心是破除软预算约束 

澎湃新闻：基于IMF（国际货币基金组织）的数据，按照宽口径计算，中国地方债务大约80万亿左右，地方政府光每年还利息都要还4-5万亿。近日，有部分欠发达地区公开提出，“受制于财力水平有限，化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决”。更有情况恶化者，现在部分地区，出现公务员降薪甚至发不出工资的情况，这会不会引发系统性风险？又该如何化解这类的风险？

范剑勇：IMF（国际货币基金组织）估计的地方债务数据，我是认同的。据我本人的调研与粗略估计，2019年基于融资平台上的地方隐性债务就达100万亿左右。在目前对外出口受阻、民营经济提振不力的情况下，如何来缓解这一困境？首先，在以地方政府为行事主体的社会主义市场经济条件下，地方公务员发不出工资这一情况是正常的，与一家公司发展遇到暂时的困难，对员工工资发放受阻是一回事。

其次，中央政府的救市，仅仅是起到暂缓作用，对于地方债务问题的解决，绝不是救市这么简单，需要从分税制与经济发展方式上进行制度性改革。从这一意义上，现在已经回到“否定之否定”阶段，第一个否定是1978年的十一届三中全会对之前计划经济时代的系列政策否定与拨乱反正；当分税制实施近30年的现在，这一基础性制度需要从根本上进行改革，进行第二个否定。

我个人认为，上述问题源头上是省份之间的巨额转移支付及其地方融资平台的软预算约束引起的。即省份之间的巨额转移支付是土地财政及其土地抵押贷款的源头，需要改变省份间的转移支付，即每年一次性的转移支付改为其他更为可持续性、数额逐渐下降的支持中西部地区发展的方式；同时，彻底告别地方融资平台的软预算约束，实施不救助原则，让部分地方融资平台爆破，以告别计划经济时代的软预算约束的大众预期。

还有，第二个否定还应包括以下内容：重新实施对外开放，从最为基础的对外加工贸易做起，重新鼓励发展民营经济，从鼓励地摊经济起步，向全中国人民发生第二次改革的强烈信号。因此，第二次开放、第二次改革，才是实体经济重新发展被树立到本该有的高度与位置，才是彻底解决地方债务危机的必要条件。第三，从短期的救市措施来看，本人认为，降息可能有一定的暂缓作用，因为地方融资平台的短期利息支付将会一定程度下降；中央政府提高负债水平来置换地方政府债务、或延长地方融资平台还债时间、向地方融资平台注入金融资源，均是不可取的，均是更换一个名称而已，起不到有实质效果的作用。 

澎湃新闻：基于当前的经济现状，你认为下半年会出台大规模的刺激性政策吗？从民营企业的角度，你有哪些政策建议？ 

范剑勇：个人认为，大规模的刺激政策是有必要存在的，但不是针对新“国有企业”——地方融资平台，而是家庭或民营企业，切实实行第二次改革、第二次开放。同时，实行否定之否定的政策，切实改革分税制等现行制度，分税制对1994年以来年30年的经济增长的确起了不可磨灭的推动作用，但其局限性已经显露无遗。

具体措施的思路：制造业集聚位于沿海地区，经济高质量发展的空间效率点也是在沿海地区，因此，把中西部地区的各类指标应该集中于沿海地区，如建设用地指标、排污权等，中西部地区以这类指标通过公共市场交易所等途径入股于沿海地区的新增发展项目，将此类项目发展收益以股权收益形式返还到中西部地区，且可以涓涓细流，延绵不绝，而不是一次性的、刚性的省际间转移支付，从数量看，起始的股权收益将小于转移支付数额。

对于民营企业而言，中央的政策应该是进一步支持民营企业的发展，尊重私有产权，塑造良好的公平的营商环境，为第二次改革的重新起步。