助推新型城镇化建设——全域土地综合整治试点模式探索

作者：刘烜赫 清华同衡规划设计研究院海南分院一所所长、中国林木种子集团顾问

观点概览：

共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，同时需要走中国特色的乡村振兴道路，社会经济的发展离不开对共同富裕和乡村振兴的理论与实践探索，而解决土地问题则是社会经济发展的重中之重。土地整治重点在于实施最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度、转变用地配置方式、资源管理方式为资产管理、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责等。全域土地综合整治则是在土地整治的重点上，通过实施制度集成创新，因地制宜地推动“全域土地综合整治+”项目，最终作为推动乡村振兴的有效抓手，实现区域均衡发展的有效手段。通过梳理全域土地综合整治发展历程和主要工作内容，可以发现全域土地综合整治有其发展和创新的逻辑。根据这些逻辑，清华同衡在海南省新盈镇全域土地综合整治国家级试点中探索了“不予不取、就地发展”的试点发展模式，助推了新盈镇新型城镇化建设，并取得了一定的成效。同时也对其他优秀案例进行了分享，并对全域土地综合整治的局限性和创新点提出了一些思考。

一、对全域土地综合整治的理解

首先，刘烜赫所长回顾了土地整治发展的五个阶段；其次，认为解决土地问题是我国经济社会发展中的重中之重；最后，从不同的角度提出全域土地综合整治通过对乡村人地关系的再调整和“三生”空间的再塑造，将成为助推乡村全面振兴的有效抓手。

1. 土地整治大致划分五个阶段，现在以试点形式在推进

我国的土地整治大致划分为探索摸索期、发展成型期、融合拓展期、创新提升期、全域整治期五个阶段。回顾全域土地综合整治的发展历程，经历了从补充耕地——提升耕地质量——土地整治——“土地整治+”，通过政策和手段的不断叠加，逐渐形成了全域土地综合整治领域，现在以试点形式在推进。

2. 解决土地问题是我国经济社会发展中的重中之重

土地整治在不同层级的诉求之间发挥着承上启下作用，是解决社会经济发展过程中“人地钱”关系问题的重要手段，也是解决新型城镇化、乡村振兴和新业态用地保障等问题的重要路径。通过土地整治项目实施，最终要做到实施最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度、转变用地配置方式、资源管理方式转变为资产管理、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责等。

3. 从土地整治视角看空间，有资源、生态、资产和权利属性

土地整治包含自然空间和社会空间的综合，是通过机制体制改革、规划、投融资、专项工程、产业导入、智慧管理等综合手段，优化空间布局，提升空间质量的一个综合手段。

4. 全域土地综合整治可以优化空间布局、提升空间质量

全域土地综合整治通过对乡村人地关系的再调整和“三生”空间的再塑造，优化重构乡村空间格局，将成为助推乡村全面振兴的有效抓手。

新时代需要用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段进行土地整治，不能把其中一个手段当目标，不能只解决单一问题，全域土地综合整治不能“包治百病”。

二、全域土地综合整治的工作内容

刘烜赫所长认为，全域土地综合整治要以问题为导向，因地制宜，在全域土地综合整治开展之前要对其试点的主要任务和工作的方式方法进行深入研究。

1. 全域土地综合整治试点的主要任务

全域土地综合整治的主要任务包括：农用地和建设用地整理、乡村生态保护修复、保护和传承乡村历史文化、“全域土地综合整治+”等内容。在实践过程中，为更好的解决实际问题，必须进行体制机制的改革和创新，才能更好地通过项目实施盘活自然资源。

2. 全域土地综合整治试点工作的方式方法

全域土地综合整治要树立全域全要素的理念，坚持整体系统的整治，坚持行政推动、部门联动、群众参与的试点实施方式，推行市场化的运作模式，坚持与信息化管理手段相结合，坚持底线思维与创新突破。

三、全域土地综合整治的实践

刘烜赫所长以海南省临高县新盈镇全域土地综合整治国家级试点、福建省三明市国家储备林基地建设以及广西崇爱高速公路沿线试点为例，分享全域土地综合整治的实践经验。

1. 不予不取、就地发展：海南省临高县新盈镇国家级试点

项目概况：

新盈镇位于海南省北部，临高县西北部，水陆交通便利，水产、农业、矿石、林业等资源十分丰富，有“海南海上筏钓第一湾”之称号。新盈镇存在耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化、生态系统质量退化等问题，由于历史上滥采盗采现象较多，镇域内形成了很多矿石坑，既破坏了生态环境又埋下许多安全隐患。新盈镇面临的发展问题在于怎么利用现有资源解决空间发展战略上的“卡脖子”问题。

不予不取：

强调试点区域内不予不取原则。利用本地优势资源，和外部市场主体共建共享，上级政府既不超额投入，也不抽取剩余利润，全部利润用于支持本地村（居）民和市场主体的就地发展，同时不产生负的外部效应。此模式既保护农民的根本利益，又能和社会资本探索一种共同富裕的发展模式。

就地发展：

因地制宜，以空间发展战略为引领，先在空间发展中需要解决的主要问题上投放，其产生的收益继续投放在试点区域，最终实现区域的均衡发展。在项目区内，先分析谋划产业链发展中的龙头要素，以“全域土地综合整治+”的项目打造产业发展龙头要素，以制度集成创新的方式科学推动要素聚集，不断进行补链招商，从而形成全域土地综合整治的资源盘活—产业培育—滚动招商的正向发展模式。

项目成效：

耕地碎片化、土地利用低效化、空间布局无序化等问题基本得到解决，实现了矿坑变良田、集中连片造大田的建设初衷。目前，“全域土地整治+”项目中，一期稻香园已有收成，镇区更新修复、疏港大道建设、渔港码头建设等项目也在有序推进，产城进一步融合，最终要解决战略上指出的产业发展瓶颈问题。

2. 福建省三明市国家储备林基地建设——中国林木种子集团案例

林草部门主导的国家储备林基地建设项目，在林地及相关要素上也实现了“综合效益”。中国林木种子集团的三明市国家储备林基地建设项目，实现了上游林木种苗、油茶、苗圃种植，中游国家储备林基地建设，下游林下经济及高端家具制造等全产业链布局，得到了相关部门和地方政府的高度重视。该案例通过林票模式、碳汇收益、超长贷款期限金融等创新，打造了国家储备林基地建设的先进模式，是个优化空间布局、提高空间质量方面的优秀案例。

3. 广西崇爱高速公路沿线试点——广西国土资源规划设计集团案例

该案例为“线性”全域土地综合整治，项目范围是崇爱高速公路及其周边沿线区域。该案例实现了崇爱高速公路及其沿线的多要素与土地综合整治相融合，提出了“打捆式”审批、用地新方式、多元化制度体系等创新亮点，是个优秀的土地综合整治案例。

四、小结

刘烜赫所长从全域土地综合整治在政策、空间、推广、效益的局限性和思维、模式、技术、管理的创新点，两大方面、八个维度分享在实践过程中的一些思考。

局限性：

在政策上，要分析发展的可持续的驱动力是什么，价值导向不能单纯是“卖指标”；在空间上，目前整治区域划定较为主观，往往不能覆盖全部空间，各部门管理“要素”协调存在困难，发展战略难以落实到整治区域；在推广上，目前还属于试点阶段，由于缺乏相应的配套政策作为支撑，还难以全面推广；在效益上，社会效益难以计算，经济效益成为核心，生态效益高的地方往往缺乏经济效益。

创新性：

在思维上，必须具有创新、战略、市场思维；在模式上，有特许经营模式、合伙人模式、F+EPC+O模式等；在技术上，要研究清楚地方发展诉求，研究空间发展战略，并落实到空间方案上，同时要做好监管方案；在管理上，政府需要培育市场、重视服务，并引进社会资本。

最后，刘烜赫所长指出：全域土地综合整治体现在“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”，各地也在试点模式上进行了很好的探索。全域土地综合整治是助力乡村振兴的有效手段，作为各地助推新型城镇化的有效抓手。

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