美国急于重返联合国教科文组织，或为争夺人工智能规则塑造权

原创 高隆绪 

美国第一夫人吉尔·拜登7月25日在巴黎联合国教科文组织总部出席美国国旗升旗仪式上讲话/AFP

近日，联合国教科文组织（UNESCO）193个会员国代表在巴黎总部举行大会特别会议，以132票赞成、10票反对通过了题为“与美利坚合众国作为会员国重返本组织有关的财务问题”的决议草案，这意味着美国在承诺偿还约6.19亿美元欠款后即将得以重返教科文组织。但很快就有评论人士指出，美国重返教科文组织并非出于善意，而是将教科文组织认定为塑造全球人工智能治理的核心场所，并力图通过该组织展开大国竞争，进而确立自己在全球人工智能治理方面的主导权。那么，人工智能为何在美国重返教科文组织的决策中扮演重要因素？教科文组织有何特殊与重要之处，美国在重返教科文组织后又能否如愿呢？

一、人工智能何以成为美国重返教科文组织的关键因素

1.美国具有塑造全球人工智能治理规则的强烈欲望

从意识形态上看，将美国的人工智能治理规则推向世界是美国普世主义情结的要求。美国一直认为技术的开发、使用和治理应与“民主价值观”和“对“人权的尊重”保持一致。故正如美国认为上述价值观具有普世性，包含这些价值观的人工智能治理规则也具有一定的普世性，而作为“价值观标杆”的美国则有责任将这些规则推向世界。2023年2月，作为对“民主峰会”上拜登“民主复兴倡议”的发展，美国国际开发署提出了“增进数字民主倡议”（Advancing Digital Democracy Initiative），将美式普世价值融入了数字与人工智能治理的方方面面，包括将“人权和民主价值观”纳入法律和监管框架；嵌入机器学习模型和算法的开发和设计；在“整个数字生态系统中”进行培养。

从现实利益来看，掌握制定人工智能治理规则的主导权将为美国及其企业带来巨大利润。当前人工智能的全球治理基本处于起步阶段，各国只能就一些宏观原则达成一致，不存在专门负责的国际组织，更不存在微观具体的行业标准。如果美国能够通过鼓励美国企业参与制定标准、为国际标准制定活动提供支持、让美国国家标准与技术研究院（NIST）与标准制定组织进行合作等方式在人工智能的微观规则与标准方面取得主导权，将让美国及其企业在后续人工智能的商业活动中占据巨大优势。

2.教科文组织在人工智能治理领域发挥重要作用

作为联合国下属专门负责科技的国际组织，教科文组织已经成为人工智能全球治理的奠基人和先行者。其取得的最大成果是在2021年11月由教科文组织全体成员国一致通过的《人工智能伦理问题建议书》，其将人权和人的尊严、和平生活、确保多样性与包容性、环境和生态系统蓬勃发展作为该文件的指导原则，并努力在上述原则指导下将人工智能应用于国际发展、生态环境、性别平等、教育等诸多领域，使得该文件成为了当今有关人工智能治理认可度最高的国际文件之一。

教科文组织的《建议书》也具有较强的实践属性。截止2023年6月，已经有近30个国家选择以《建议书》为指导和基本框架来进行国内立法。仅在2023年，教科文组织就与欧盟、智利、埃及、哈萨克斯坦、日本等国际与国际组织达成了协作，通过研讨会、资金援助、技术援助、人员培训等方式来扩大《建议书》在全球的影响力。

UNESCO人工智能伦理的四大全球标准：保护数据；禁止社会评分和大规模监控；协助监测和评估；环境保护

3.与中国在人工智能治理议题展开竞争

在美国缺席教科文组织的时间里，中国则积极与教科文组织合作，投身人工智能浪潮，为人工智能的国际治理与应用做出了长足贡献。2019年，中国与联合国教科文组织合作成功举办了首届国际人工智能与教育大会，并发布成果性文件《北京共识》，提出“要推动人工智能与教育、教学和学习系统进行融合”，成为人工智能与教育领域的里程碑事件。在此后的2020、2021、2022年，中国则连续三年与教科文组织合作举办该会议，为中国在人工智能的教育应用方面赢得了巨大的影响力与话语权。而对于以“对华竞赢”为目标，又格外注重“新兴与关键”技术的美国政府来说，自然不愿看到中国继续在人工智能治理方面发挥重要作用，希望重新加入教科文组织以与中国展开竞争。

二、美国如何通过教科文组织塑造人工智能治理规则

1. 参与“准备情况评估方法（RAM）”

为了帮助各国评估其自身是否已经具备实施《人工智能伦理问题建议书》的客观条件，教科文组织搭建了“准备情况评估方法（RAM）”框架。RAM主要对一个国家的法律、社会、文化、科学、教育、技术和基础设施人工智能能力进行评估，它还负责评估一个国家的人工智能系统是否符合教科文组织建议书中规定的价值观、原则和政策领域。RAM的最终结果将在很大程度上影响教科文组织对该国的援助力度，以及该国在人工智能发展领域的声誉。由于美国过去在教科文组织的缺席，当前欧盟、日本、英国是RAM的主要合作方，未来美国也很有可能成为RAM的主要合作者，通过掌握给其他国家的人工智能建设“打分”的权力来扩大自己的国际影响力。

2.参与《人工智能伦理问题建议书》的发展与实施

教科文组织并未将《建议书》的通过视作其参与人工智能全球治理的“终点”。而是将其视作“起点”，正在不断通过后续举措来发展《建议书》中的论述、完善《建议书》中的规则。如在2022年5月，教科文组织针对《建议书》中有关教育的部分发布了《人工智能与教育：决策者指南》。2023年6月，教科文组织则在《建议书》中人工智能伦理部分的基础上发布了《从教科文组织〈人工智能伦理建议书〉的角度看ChatGPT等基础模型》，未来教科文组织还将继续就人工智能在神经科学、性别平等、司法、政务等领域的应用发布相关文件，这些文件都将成为美国在错过制定《建议书》的机会后参与规则制定、扩张影响力的机会。

另外，美国或许也将积极参与《建议书》的落地和实践。如教科文组织为促进《建议书》在拉丁美洲的落地，创立了“伊比利亚-美洲人工智能伦理商业理事会”。该理事会目前主要由西班牙电信主持，负责与拉美人工智能企业交流经验，提供技术与援助。未来美国很有可能利用其在拉美的影响力，扩大美国与美国企业在该项目中的话语权，进而为《建议书》的实施打上“美国烙印”。

3.加强与七国集团的交流与合作

以美国为首的七国集团作为对人工智能监管兴趣最为浓厚的几个国际机制之一，在今年G7广岛峰会上由各国的数字与科技部长们发布了有关人工智能治理的联合声明，联合声明指出要为人工智能“建立围栏”，同意对人工智能采取“基于风险”的监管，列举了政策制定者管理人工智能和其他新兴技术使用的五项原则——法治、正当程序、民主、尊重人权和利用创新机会。七国集团的这一联合声明，尤其是其“建立围栏”的思路立即得到了教科文组织的认可与大力支持，称将“与七国集团领导人站在一起”，敦促各国对快速发展的人工智能技术实施监管。在美国加入教科文组织后，其很有可能推动积极教科文组织扩展与七国集团的交流、合作与政策对接，以“双管齐下”的方式加强自己塑造人工智能治理规则的能力。

三、美国在教科文组织塑造人工智能治理规则的前景展望

一方面，美国带来的财政资源将为美国在教科文组织内参与人工智能治理规则的塑造铺平道路。当前教科文组织不断试图在人工智能、海洋保护、调解斡旋等越来越多的方面发挥作用，但教科文组织2022-23年度的常规预算仅为5.346亿美元，相较上一年没有任何增长。美国的回归便可以缓解教科文组织预算不足的问题，美国政府已经在今年预算计划中拨出1.5亿美元，用于支付回归联合国教科文组织的需要缴纳的费用，还将在随后几年支付相同数额，直到清偿全部6.19亿美元的欠款。此外，美国还承诺从2023年起提供自愿捐款，争取为教科文组织的常规预算提供22%的资金。该数字与2018年美国退出教科文组织时期提供的会费占教科文组织总预算的比例相同，也将使得美国成为教科文组织最大的捐款国，确保美国在教科文组织内事务中拥有重要影响力。

但另一方面，教科文组织的相关成果并不具有强制性，未来教科文组织在全球人工智能治理中的地位也并不确定。虽然教科文组织当前在人工智能全球治理方面取得了一些成果，但落实这些成果文件主要依靠的是“说服”，而非“制度”，更不是“法律”，这意味着教科文组织在人工智能全球治理方面的权威并不稳定。尤其在2023年7月安理会首次召开的有关人工智能的会议中，联合国秘书长古特雷斯提议建立一个全新的国际组织来专门负责治理人工智能，同时宣布建立人工智能咨询小组并加快《全球数字契约》的起草，这些新兴、专门国际机制的不断发展都会侵蚀教科文组织当前在人工智能治理方面的核心地位，进而增加美国本次“押宝”教科文组织的不确定性。

本文作者：高隆绪，上海市美国问题研究所研究助理

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原标题：《美国急于重返联合国教科文组织，或为争夺人工智能规则塑造权》

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