依托“大交通” 打造粤港澳大湾区北部增长极 突破湾区“南强北弱”困境 促进区域协调发展

文｜余宗良 中国（深圳）综合开发研究院 自由贸易创新研究中心主任，经济学博士后；张涛 中国（深圳）综合开发研究院 自由贸易创新研究中心，项目研究员

《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确，“发挥粤港澳大湾区辐射引领作用，统筹珠三角九市与粤东西北地区生产力布局，带动周边地区加快发展。”广东近年来深入推进粤港澳大湾区及“一核一带一区”建设，大力实施“百县千镇万村高质量发展工程”等，推进广佛全域同城化、广清一体化，扎实促进城乡区域协调发展。广州计划“南建新城，北筑核极”，提出要“将白云机场周边区域打造成为广州发展的北部增长极，带动粤北地区融入粤港澳大湾区”，并出台《关于支持花都区打造广州北部增长极的实施意见》，花都大力落实，更是在近期区委十五届六次全会中提出，要高水平规划建设广州北部增长极，打造广州北部综合门户和高质量发展新动力源。当下，粤港澳大湾区内区域发展不平衡，不但珠江两岸“东强西弱”，而且大湾区南北发展存在“南强北弱”的问题，导致大湾区对粤北地区的辐射带动不够，亟待在省乃至中央层面统筹破局。笔者认为，依托“大交通”，以高水平打造粤港澳大湾区北部增长极为引领，促进湾区北部高质量发展，进而辐射带动粤北乃至更广区域融入大湾区发展，进一步促进区域协调发展，亦是一策。

一、总体问题：粤港澳大湾区北部发展缺少增长极，影响了大湾区对粤北地区辐射带动

（一） 经济发展“南强北弱”，大湾区对粤北等周边区域的辐射带动力不强

2022年，粤港澳大湾区经济总量超13万亿元人民币，内地9市GDP超过 10万亿元。但是大湾区内部发展不平衡现象仍然突出，不但珠江两岸“东强西弱”，东岸的深莞等地经济发展水平高于西岸的珠中江等地，而且南北发展也存在“南强北弱”的问题，如以大湾区南北重大交通枢纽即南部的深圳国际机场、北部的广州国际机场周边区域相比，广州花都与深圳宝安的经济发展水平差距不小（如图1、2所示），这意味着大湾区对湾区北部相邻的粤北地区以及佛山三水等区域的辐射带动不够。

图1 湾区“南强北弱”示意图

图2 大湾区北部广州花都与南部深圳宝安经济数据对比

（二）资源配置强度不足，大湾区北部各大平台自身在滚动发展而难以发挥出辐射带动的“外溢效应”

粤港澳大湾区北部区域虽然已经拥有空铁水等立体交通设施，并且有多个国家级、省级平台，但顶层政策干货较少、资源配置强度不够，在上位资源尤其是国家级省级资源配置上乏善可陈，如航空枢纽相伴的国际航权政策配置、离岸贸易等服务贸易自由化及便利化政策、人才出入境政策，以及资金、信息、技术等内外畅通循环的开放政策。鉴于高强度资源配置的不足，大湾区北部各大平台自身在滚动发展，这就导致北部各大平台未能发展成具有高能辐射带动周边发展的增长极，难以发挥出外溢效应。

（三）北部交通枢纽与经济发展的系统集成不够，大湾区北部难免出现大交通与大开放+大发展的脱钩窘境

大湾区北部得天独厚，拥有机场（白云机场）、铁路（广州北站、大田站）、港口（花都港）等空铁水重大交通基础设施体系，但仍然存在偏向“要素过道”交通功能路径依赖，对“经济枢纽”“要素配置枢纽”“国内国际双循环的重大发展节点”等缺少顶层设计、系统安排，导致大湾区北部的大交通功能、经济功能和城市功能出现“三张皮”的问题，大交通的经济发展动力源功能发挥不足，对周边进行辐射带动的增长极尚未形成。

二、北部打造粤港澳大湾区新增长极的基础条件

（一）“空铁水”综合交通体系内畅外联，要素集聚扩散能力突出

粤港澳大湾区北部坐拥以白云国际机场为引领的“空铁水”综合交通体系。截至2022年，白云机场已经连续三年客流量全国第一，货邮吞吐量全国第二。（客流量曾在2020年问鼎全球第一）。2025年，机场将扩建为国内最大的单体机场，年旅客、货邮量将达1.2亿人次和380万吨；广州北站2025年将成为18台36线的大型枢纽，客流量超5000万人次/年；花都港通江达海，是国家二类口岸、内外贸一体的内河港，随着未来浙赣粤运河开建，将成为长三角与珠三角联动的重要节点；大田站是国家18个国际港之一，已开通中欧班列，是大湾区连通一带一路的世界级铁路物流枢纽。

（二）区位条件优异，土地资源丰富

粤港澳大湾区北部区位优越，是大湾区的北大门、广佛全域同城化、广清一体化的重要一环，是带动粤北区域融入湾区发展的重要极核。湾区北部土地资源丰富，2023广州建设用地供应计划中，北部花都+白云两区，占广州全市供应量的55%，其中仅花都一区，就占供应量40%。花都区面积970.04平方公里，建成区不到220平方公里,土地开发强度较低。

（三）多重战略叠加，政策优势渐显

从广东省的广佛全域同城化、广清一体化战略，到广州“北筑极核”、支持花都区打造广州北部增长极、花都建设国际综合交通枢纽门户、枢纽型经济新高地、大湾区国际开放新平台、世界级航空都会区的城市发展战略，再到大湾区北部叠加多重国家省市级战略平台如临空经济示范区、城乡融合发展试验区、绿色金融改革创新试验区等国家级平台；广东自贸试验区广州联动发展区（空港片区）、省级开发区、粤港澳大湾区北部生态文化旅游合作区等省级战略。

（四）经济发展态势良好，开放经济快速发展

粤港澳大湾区北部经济发展基础及发展趋势良好，如花都拥有五大优势产业，正在构建“一区一城一港”即中部空铁融合发展示范区、西部智能新能源汽车城、东部临空数智港的发展格局。开放型经济高速增长，是全国首个跨境电商业务迈进千亿元大关的空港口岸，跨境电商业务量连续8年位居全国空港第一。

三、建议：依托大交通，以开放为引领，高水平打造粤港澳大湾区北部增长极

（一）顺势而为，把握城市发展“向空而生”的发展机遇

美国北卡罗来纳大学教授 John D.Kasarda在《航空大都市：我们未来的生活方式》中提出“第五冲击波”理论，指出随着经济社会发展，继河运、海运、铁路、公路这四波浪潮依次兴替之后，国际上更便捷的航空运输将会逐渐成为贸易、人力、信息等要素的主要承载方式，并依托于航空港城的发展，辐射带动区域发展。换言之，世界经济正迎来继海运、河运、铁路、公路之后的“第五冲击波”—空运。习近平总书记也曾作出“机场是国家发展一个新的动力源”的重要论述。

（二）“它山之石可以攻玉”，借鉴国内外先进经验

围绕以机场为引领的重大交通基础设施，布局建设开放门户，打造增长极，已是国内外先进地区发展的重要模式。深入学习和借鉴国际国内先进经验，包括新加坡依托裕廊港、樟宜机场等建设国际先进自贸港，迪拜依托机场和杰贝阿里港建设自贸港，香港依托维多利亚港和机场建设自贸港，以及北京、上海、深圳、成都、郑州等围绕机场、港口、高铁站点等的开发建设及打造开放门户经验等，充分为打造粤港澳大湾区北部增长极赋能。

（三）释放“大交通”连通世界的禀赋红利，擎画开放引领的发展战略

充分利用白云机场等大湾区北部综合交通枢纽连通世界、通江达海的开放功能禀赋，从国际视野、国家高度谋划“大开放平台”，围绕以白云国际机场为引领的“空铁水”大型综合交通枢纽，以建设“粤港澳大湾区国际开放门户新枢纽”为牵引，高水平打造粤港澳大湾区北部增长极，进一步促进湾区区域协调发展，带动粤北地区融入粤港澳大湾区，成为大湾区辐射泛珠、与东盟等RCEP区域深入开放合作的重要枢纽，以及国家构建双循环新发展格局的重要支撑。

（四）高位赋能，赋予省级乃至国家战略能级

广州白云国际机场等大交通的布局本身就是国家战略，依托“大交通”，实施“大开放”，推进“大发展”，亦是重大设施布局推进区域经济发展的应有之义。因此，应强化高位赋能，大力把 “粤港澳大湾区国际开放门户新枢纽”建设成为广东省乃至国家推进粤港澳大湾区建设和“一带一路”建设的重要抓手。2023年，是落实党的20大精神的开局年、“一带一路”倡议实施的10周年，争取将粤港澳大湾区北部增长极列入为国家顶级战略。

（五）强化制度创新，提升资源配置能力

积极为国家制度型开放探索新路子、积累新经验，对外积极抢占《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）红利，为国家加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的焦点难点问题进行压力测试。对内积极参与统一大市场建设，深化改革，构建国际一流营商环境，扩大对内、对民营经济的开放。以高水平对内对外开放为引领，以大交通为依托，以优质营商环境为抓手，以发展枢纽经济为动能，统筹国际国内两个市场、两种资源，使粤港澳大湾区国际开放门户成为国内国际要素循环畅通、全球高端资源交互融通的新枢纽，打造枢纽经济发展示范标杆。

（六）推进港产城人文融合发展，创新推进区域协同发展

充分发挥湾区北部生态本底优势，强化生产、生活、生态三生融合，打造“交通枢纽港+岭南人文特色+城市品质优良+产业动能充沛+公共服务完善”的粤港澳大湾区新极核，进而发挥出增长极的辐射带动和外溢效应。同时，创新推进大湾区北部行政区与功能区、经济区协同发展，如理顺花都与市空港、白云区的关系，形成合力。加强与黄金内湾各大平台如横琴、前海、南沙、中新知识城合作，推进广深双城联动、广佛全域同城化、广清一体化，辐射联动泛珠，引领带动区域协同发展。 

//封面图由港珠澳大桥管理局提供