破产法的温度｜政府如何用好破产法？

政府应该如何用好破产法？近年来，随着破产法律和政策在国家治理工具箱中的重要性越来越高，这个问题已经成为现代法治政府的一道必答题。各级政府都得千方百计提高“破产智商”，并将之转化为行政行为和政策组合，实现施政目标的最大化。

市场维持是现代政府的共同职责之一。各国政府都得通过“胡萝卜加大棒”的方式，规制市场主体，维持市场秩序。通常，规范经营的市场主体会得到税收优惠、财政补贴等奖励，而胡作非为的市场主体，则会受到巨额罚款或者吊销证照等处罚。实践中，政府部门的巨额罚单、市场主体的财务困境和破产程序，往往犹如多米诺骨牌一样次第衔接。但当“大棒”传导到破产环节，政府往往很“头痛”。

破产机制为被处罚的企业提供了至少三条通道，可以让市场主体在面对政府的“大棒”时逃之夭夭：

（1）自动中止可以迫使政府在破产程序启动后停止所有不利于债务人的行政行为；

（2）反破产歧视机制，禁止政府因为债务人破产而吊销其营业执照等，反过来债务人也可以借助破产程序保留经营资质；

（3）债务人可以通过重整计划，寻求免除巨额罚单形成的债务。

破产程序既可能为市场主体提供临时避难所，也可能成为市场主体金蝉脱壳的工具。因此，站在政府的角度，破产程序往往会给政府规制带来挑战。

但近年来美国的一些大案要案显示，各级政府在活学活用破产法方面，正越来越有智慧，也越来越主动。学者贾里德·伊里亚斯和乔治·特里安迪斯在《爱莫里破产发展学报》2021年第3期上发表的《破产中的政府能动主义》一文（Jared A. Ellias & George Triantis, Government Activism in Bankruptcy, 37 EMORY BANKR. DEV. J. 509 (2021).）对此做了全面分析和展示。

两位作者认为，政府之所以对破产程序时“头痛”，归根结底还是政府面对破产程序时过于消极造成的。如果政府只是一味防守和退缩，那施政空间势必会越来越小。政府如果想要面对破产不“头痛”，“止痛药”便是破产中的“政府能动主义”。

破产中的“政府能动主义”，在两个问题上作用尤其明显：一方面，政府可以利用破产程序提供的投融资通道，帮助债务人化解财务困境；另一方面，政府可以利用破产程序赋予债务人的“特权”，展开重整融资、合同选择履行、资产出售等工作，最大化利用债权人会议多数决规则及强裁机制免除债务，引入符合政策方向的投资人等，全方位实现施政目标。

按照两位作者的设想，政府可以在合理使用破产程序方面更加积极主动；如果筹划得当，也可能能够通过破产程序推进政策目标的实现。

在两位作者眼中，证明破产中的“政府能动主义”有效的最好例子，莫过于2009年美国汽车巨头克莱斯勒（Chrysler）重整案和通用（General Motors）重整案。

在2008年席卷全球的金融危机中，克莱斯勒和通用都陷入财务困境。导致困境的原因，既有美国车企自身成本结构的限制，同时也有全球市场竞争加剧的因素。奥巴马总统上任后，面对财务困境日甚一日的两家造车巨头，不得不组建“总统汽车行业工作小组”，研判形势并寻求对策。最终，决定通过重整程序，让克莱斯勒和通用东山再起。

2009年4月30日，克莱斯勒进入重整；6月1日，通用亦启动重整程序。

两位作者认为，在车企巨头重整中，政府想要实现的目标有两个：

第一，保护汽车行业工人及工会权益。在进入破产程序时，克莱斯勒拖欠100亿美元“职工自愿受益同盟”的费用，以及35亿美元退休金。确保职工权益不受损，是政府介入克莱斯勒重整的考虑之一。

第二，推动汽车巨头绿色化转型，生产出更多低耗能汽车，严控温室气体排放，实现控制气候变化的目标。体量更小、功耗更低的小型汽车，是实现这一目标的重要途径。

为实现上述两个目标，美国政府介入并设计了克莱斯勒和通用重整的基本框架。尤其是在利用《美国破产法》第363条出售制度方面，美国政府可以说“专业”到了极致。

克莱斯勒重整和通用重整，展现了联邦政府活学活用破产法的典范。而2019年发生的太平洋电气公司（PG & E）重整案，则鲜活地证明地方政府如何通过破产程序实现多赢。

太平洋电气公司位于加州，是一家有着150年悠久历史的公共服务提供商，承担着为1600万居民供电的重任。2017年10月，该公司设施引发森林大火，导致42人死亡，多人受伤，居民财产损失难以估量；2018年，该公司设施引发的另一波山火，导致84人死亡，14000间房屋受损，直接财产损失高达165亿美元。随后，汹涌而至的大规模侵权诉讼，提出多达300亿美元的赔偿请求，该公司处于危急存亡之秋。

与其他公共服务提供者一样，太平洋电气公司一直面临着政府的严苛监管，包括电价在内的重大事项都是由政府部门直接决定。

站在政府角度，该公司承担着两大重任：

第一，在气候变化问题上，需要实现绿色化转型，更多使用清洁能源。为此，加州政府甚至要求太平洋电气公司降低发电量，转而向其他使用清洁能源的兄弟企业长期购买服务。这一转型使加州成为美国清洁能源普及率最高的州之一，但也为该公司运营带来巨大的成本。

第二，由于气候变化引发森林山火频仍，太平洋电气公司要为山火受害居民保险补足差额的职能。按照加州宪法的规定，该公司作为公共服务提供商，是当地居民“最后的堡垒”；万一保险无法覆盖山火引发的赔偿责任，该公司要为其兜底。

连续两年的山火事故以及随之而来的巨量赔偿责任，迫使太平洋电气公司在2019年1月29日，启动重整程序。

站在企业角度，破产程序为该公司提供了两个利器：

第一，该公司可以在重整计划中，部分清偿受害者债权，进而通过法院对重整计划的批准来约束异议债权人。

第二，该公司可以借助选择履行合同的机会，解除原有的清洁能源采购合同，此举每年将为该公司降低10亿-25亿美元的开支。

但州政府对于企业以及其他利益集团的小算盘，洞若观火，怎能坐视？时任加州州长纽瑟姆立即组成由破产法专家和能源专家组成的“战斗小组”，为其提供专业意见。经过两个月的紧张工作，“战斗小组”完成其工作报告，为化解太平洋电气公司提供了一份菜单式的解决方案。

纽瑟姆坚决反对不同利益集团试图通过重整程序控制太平洋电气公司的举动。纽瑟姆不仅向法官明确表达州政府也是利益相关者的立场，甚至聘用专业破产律师代理政府，随时准备提出政府版的“重整计划”。

另外，纽瑟姆直接向破产法院表达了政府的立场：如果太平洋电气公司确实想通过破产程序东山再起，必须要实现绿色化转型，满足该州公共利益。纽瑟姆也告知太平洋电气公司管理层：只有太平洋电气公司切实采取措施降低失火风险，且其利益相关方为受害者赔偿做出切实贡献，加利福尼亚州才会改善其监管措施。

在加州政府的大力推动下，加州议会专门通过一项州法《1054号法案》（Assembly Bill 1054），对太平洋电气公司重整中的关键问题提出明确要求：

（1）重整计划必须限制电价快速增长，防止该公司通过提高电价，向消费者转嫁赔偿责任。

（2）明确加州公共设施委员会（CPUC）对重整计划的前置批准权。

（3）要求破产程序启动前所有受害者债权及处于同一顺位的债券持有人，必须全额清偿。

（4）如果太平洋电气公司破产清算，任何购买者必须要承担未来3年内该公司职工工资和福利。

另外，《1054号法案》也强调了太平洋电气公司重整中气候变化的任务：

（1）禁止太平洋电气公司通过破产法提供的合同选择履行权，终止清洁能源合同。

（2）要求太平洋电气公司遵守该州清洁能源转型计划中所做的承诺。

（3）组建山火安全监督委员会，并在加州公共设施委员会设立山火安全监督部门，强化对太平洋电气公司的监督。

显然，太平洋电气公司只有制定切实可行的重整计划、重组董事会，真正获得“造血”能力，才能获得政府部门的首肯。

2020年6月，破产法官最终批准太平洋电气公司重整计划。可以说，这是一个皆大欢喜的结局：加州政府全面实现既定目标，山火受害者获得高达135亿美元的赔偿，太平洋电气公司也实现重生。

显而易见，不管是克莱斯勒、通用还是太平洋电气公司重整案，都为各级政府用好破产法，提供了巨大的启迪。对于各级政府来说，破产法的内在机制犹如一个“百宝箱”，打开就有惊喜。活学活用破产法，政府大有可为！

（作者陈夏红为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）