选择性出席峰会，G20与东盟之间拜登缘何厚此薄彼

原创 张盛 

当地时间9月8日，拜登抵达印度首都新德里准备参加将在隔天开幕的2023年G20峰会。而在距离新德里G20峰会不久前，另一重要的国际组织——东盟的领导人峰会在印度尼西亚首都雅加达举行，拜登只是派出他的副手哈里斯前往印尼参会。考虑到拜登政府视东盟为其“印太战略”的重要棋子，并且拜登本人此前也出席了其任期内的前两次东盟峰会。这次缺席也令外界困惑，为何拜登此次如此重视G20却忽视东盟峰会？

为何G20峰会对拜登更重要

近一个月来，美国内政问题让拜登东奔西走，不论是夏威夷大火还是佛罗里达飓风，在即将到来的大选阶段都是考验拜登作为“守成总统”个人领导力与行政能力的临时考题。“政客网”（Politico）认为在拜登所有处理的问题中，佛罗里达飓风具有特别影响，该州作为共和党的坚实票仓，处理得当虽然大概率不会使该州在明年的大选中将选举人票归入拜登“帐下”，但是处理不好将会对摇摆州的选情造成不利影响。因此对于目前分秒必争的拜登来说，处理好内政，提升自身在选民心中的支持度是当务之急。至于国际事务，特别是不由美国主导的国际事务，重要性则没有那么高。然而在印度主办的G20峰会与印尼主办的东盟峰会中，尽管两者从时间上来说紧紧相邻，但拜登仍旧做出了“弃”东盟而“选”G20的决定，本质是因为G20对拜登而言更有价值。

美国可以在G20发挥更大影响

G20由G8发展而来，其基础成员除俄罗斯以外全部为美国的北约盟友，扩员后的成员里如澳大利亚、韩国、沙特阿拉伯、墨西哥和土耳其同样是美国盟友，即便像沙特和土耳其近年来愈发强调自身的战略自主并且在诸多国际事务中与美国处于对立面，然而它们与美国在安全问题上仍然有着千丝万缕的联系。此外，欧盟作为G20成员，其涵盖的国家与北约重合性较大，因此可以说G20中的大多数成员与美国都有着十分紧密的关系，这也有利于美国在峰会期间尽可能的去影响会议议程走向，并在最终的《G20首脑宣言》里掺入美国重视的议题。“美联社”（AP News）认为虽然G20的出现使得国际政治权力分配变得更分散，但是美国的有利位置可以在该组织内形成一个“小圈子”以实现自身国家利益的最大化。与在G20中“盟友众多”不同，美国在东盟里的影响力相对就要小很多。美国并非是东盟成员国，也不是东盟“10+3”机制伙伴国家，东盟中大多数成员国也不是美国盟友，这使得美国在该组织的议程设置上可以产生的影响力十分有限。美国国防部亚太安全研究中心（Asia-Pacific Center for Security Studies）研究员阿努·安瓦尔（Anu Anwar）指出，美国与东盟关系的重要性体现在通过经济合作来推动安全以及区域战略协调。这表明了美国有意通过经济合作的手段来捆绑东盟在其他国际事务中与自身保持步调一致。而在目前美国致力于推动基于盟友关系的供应链重塑与发展经济小圈子的背景下，东盟作为东南亚区域一体化而产生的单位的重要性对于美国而言甚至还不如其中具体的个别国家，这也是拜登虽然略过了东盟峰会却选择在G20峰会后访问东盟成员国越南的原因。

G20全球影响力更大

作为一个成员覆盖了地球上所有大洲的组织，G20拥有着极为强大的全球影响力。首先，联合国安理会五大常任理事国均是G20成员，因此尽管G20时常被视为一个经济组织，但是其政治影响力十分显著。加之欧盟以及未来非盟的加入，使得G20在国际事务中所能设置的议程涵盖面足够广阔。至于其他成员也均是其所在地区具有重要地缘政治影响力的国家，如日本、土耳其、沙特等。每届主办国还会邀请一些其认为在相关区域内承担有某些责任的国家参加，如本届受邀参加的埃及、新加坡等。其次G20成员总人口约占世界总人口66%，总GDP约占世界总GDP的85%，因此在全球经济影响力领域扮演重要角色。每一届G20峰会中，经济议题都是“主菜”。虽然近几届G20峰会受国际局势动荡的影响，一些地缘政治议题正在被美国为首的西方国家试图塞进最后的联合声明，但是协调各国经济政策，维持全球可持续发展一直是G20峰会不变的宗旨。相较于G20这样一个具有全球影响力的组织而言，东盟的影响力始终局限于东南亚地区。即便东盟现在已经成为世界上有举足轻重地位的经济体，但是其成员的来源筛选机制使其无法在区域以外投射影响力。在距离美国大选年只有三个月不到的时间背景下，作为已经决定竞选连任的拜登必然需要为自己的选情考虑。因此在美国内政挑战接踵而至的时刻，参加最具全球影响力的峰会是拜登最具时间性价比的选择，而基于这一标准显然G20峰会要比东盟峰会更重要。

拉拢印度的良好契机

印度今年一共有两场相当重要的主场外交活动，一个是年初举办的有125个国家参与的“全球南方国家之声峰会”，另一场则是G20峰会。在这两场峰会中，印度都是试图将自身塑造成南方国家领导者的形象。由于印度被美国视为“印太战略”中最重要的伙伴国家之一，因此美国积极配合印度实现其渴望达到的国际间具有影响力大国的地位以起到拉拢印度的作用。对于“全球南方国家之声峰会”，美国不在其列，自然无法做出积极的表现；而G20峰会上作为世界头号强国总统的拜登不顾国内事务繁忙，出席为莫迪“撑场面”显然是让印度在国际舞台中的份量得到进一步加强。因此“彭博社”（Bloomberg）分析称拜登试图通过力挺莫迪的国际外交“高光时刻”以进一步拉拢印度，使其在美国的“印太战略”中表现更有倾向性的立场。

此外，美国与印度的双边关系可以趁着G20峰会得到进一步巩固与加强，这也是为何拜登选择提前抵达新德里的原因。在拜登到达印度后，其立即与莫迪举行双边会谈，并发表了囊括贸易、国防、半导体、人工智能、量子计算等29点事关所谓的关键和新兴技术领域合作内容的联合声明。不过《金融时报》（Financial Times）认为“美印这份冗长的声明其实并没有什么新鲜内容，不过是重复着今年6月做出的承诺”。比如像美国工业界将加大对印度的投资；推动印度成为维护和修理前沿部署的美国海军资产和其他舰机的中心；落实印度国防部采购31架美国通用公司生产的MQ-9B无人机等。姑且不论在双边合作中有着丰富毁约历史的印度能否真的将美印合作的计划真正执行，即便印度真的要和美国在所谓的弹性供应链以及军事装备维修领域进行合作，印度薄弱的工业体系也无法支撑这一计划的实施。

拜登选择性出席的后续影响

拜登在东盟峰会与G20峰会之间的取舍是出于美国国家利益的考虑。拜登希望在不耽误美国内政的基础上最大程度地在国际政治舞台上持续释放美国的影响力。正如皮尤民调（Pew）指出的，尽管美国民众对于总统候选人的优先考量事项是处理内政的能力，但是作为目前世界唯一的超级大国，美国民众同样重视其领导人是否能够在国际空间维护美国的大国地位并塑造对美国有利的外部发展环境。然而对于此次拜登在G20与东盟之间厚此薄彼的选择，造成的后续影响对美国而言显然无法称得上正面。

强化东盟实施平衡外交政策的决心

关于此次东盟峰会所举办的时间是特别值得关注的一点。历届东盟峰会大都在当年的11月或10月底举办，而作为本届东盟峰会的东道主，印尼政府考虑到拜登在11月将进入美国大选期，因此将峰会举办时间前移，方便拜登可以在参加完东盟峰会后紧接着参加G20峰会，然而从最后的结果来看，拜登并没有领情。这直接造成了一个事实，即东盟更清楚地认识到其在美国战略中的地位以及将在未来如何处理大国之间的关系。比如面对美国副总统在参会期间试图引导东盟国家在峰会声明中加入针对俄罗斯的谴责，印尼媒体《罗盘报》就相当不客气的指出，“美国想要挑起地缘政治斗争而非帮助东南亚发展经济”。事实上东盟各国代表也的确并未对哈里斯关于“俄罗斯是入侵者”的说法表示认可。在峰会结束之际各方所发表的联合声明中，没有提到俄乌冲突。这体现出东盟已经向美国表明了自己的态度，即参与经济发展而非地缘冲突。虽然东盟在此前多次表示不希望在大国博弈中选边站队，但是此次东盟国家在实施国际间平衡外交的决心得到了显著加强。东盟曾在2019年发布过《东盟印太展望》，但这一构想性文件长期以来未能得到有效的内容填充。然而正如新加坡总理李显龙在此次东盟峰会后所言，《东盟印太展望》与其他国家的印太地区构想有着诸多不同，它是一个包容、多面性、互利共赢、以规则为基础的合作框架。而这与美国尝试构建的以“价值观与意识形态”主导的“国家阵营”为目的的“印太战略”有着本质区别，进一步表明了东盟在未来国际事务中不站队美国的决心。

损害美国“印太战略”潜力

出于大国竞争的考量，美国的“印太战略”具有“双边+多边”的复合性特征。拜登上任后一直试图修正特朗普时期执行的事事“美国优先”的对外政策，希望通过团结尽可能多的国际力量加入美国阵营，以“网格工作”（Lattice Work）的方式落实“印太战略”。《华盛顿邮报》（The Washington Post）曾评论道，“特朗普对东盟的忽视正在向美国的地区战略释放不利信号”。这是因为一旦东盟国家选择拒绝与美国在国际政治上进行合作，美国的西太平洋区域战略将面临“唱独角戏”的挑战。因此巩固美国在东南亚的影响力，树立美国在该地区的区域领导形象，对美国推动“印太战略”有着积极意义。然而正如李显龙在总结其参加本届东盟峰会的记者招待会上所言，“拜登来参加会议，东盟国家自然会高兴，但即使他没有来，东盟峰会也会就实质问题进行协调”。因此可以看出东盟国家在选择平衡外交政策之余正在降低对美国的期望值。随着东盟不再寄希望于美国能够同东盟发展深入且平等的合作关系，美国在未来拉拢东盟国家以推进其“印太战略”的想法将面临巨大挑战。鉴于东盟国家所处的地缘位置被日本前首相安倍晋三称为“两洋交汇处”，即太平洋与印度洋的接合处。因此一旦失去了这一地区重要力量的支持，美国“印太战略”未来的发展潜力也就大打折扣。

美国并未从G20捞到实际好处

虽然拜登在G20会议期间通过穿梭外交的方式将印度、沙特以及欧盟拴在了目前仍处于构想阶段的“印度-中东-欧洲经济走廊”，但除此以外，不论是政治收益或是经济收益，拜登的此趟G20峰会之旅都没能为美国捞到实际好处。峰会期间，美国领导西方国家试图在最终的联合宣言中加入谴责俄罗斯的内容，但由于其他国家要求关注更广泛的经济问题，导致大多数成员国没有立即对美国的意见作出反应。俄罗斯外交部9月8日表示，印度正受到来自七国集团（G7）的压力，因为它们要求印度在峰会宣言涉及俄乌问题部分阐述G7的单方面立场。不过最终印度仍坚持保持了中立的态度。这使得美国可以争取到的通过G20获取的最大国际政治资产成为泡影。与去年印度尼西亚巴厘岛那份G20峰会联合宣言不同，今年的这份联合宣言没有将俄罗斯在乌克兰开展的“特别军事行动”描述为“侵略或入侵”，也没有提到有争议的制裁问题，仅仅是呼吁所有国家都必须按照《联合国宪章》行事。新德里G20峰会的结果让乌克兰十分不满，因为乌克兰认为G20联合声明对于俄乌冲突的措辞比去年巴厘岛G20峰会的联合声明还要弱。而乌克兰的不满则成为了拜登参与国际事务成绩单上的“负资产”。不过一些欧美的分析人士试图证明拜登的让步是为了进一步拉拢印度，比如卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）南亚项目主任米兰·维什纳夫（Milan Vaishnav）认为虽然一些批评声音不满于西方国家在G20峰会最终联合宣言上的“示弱”，但是正是通过这种给予印度最大尊重的决定使该国在未来的国际事务中或许会对西方国家有更强的亲近感。然而就目前印度的外交政策而言这一看法显然是高估了美国以及其他西方国家在乌冲突问题上对印度让步所带来的积极效果。印度所坚持的战略自主并非寻求与美国在众多国际议题中进行“一比一”交易，而是尽可能塑造一切有利于印度自身利益的国际议程，因此拜登对印度主办的G20峰会的捧场最终可能仅仅是空欢喜一场。

本文作者：张盛，上海市美国问题研究所研究助理

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原标题：《选择性出席峰会，G20与东盟之间拜登缘何厚此薄彼》

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