破产法的温度｜伯明翰启示：地方政府破产，天会不会塌下来？

当地时间2023年9月7日，英国伯明翰，市中心的市政厅。 视觉中国 图

2023年9月5日，英国第二大城市伯明翰发布 “第114条通知”，宣布该城市破产。

从一个信用评级AAA级的城市到宣布破产，伯明翰用了不到十年时间。导致伯明翰破产的核心因素，是2012年英国最高法院的一份同工同酬判决：支持数千名女性起诉市政府，请求与男性工人一样平等付酬。为执行该判决，伯明翰已经支付了11亿英镑，但依然面临着7.6亿英镑的资金缺口。

英国没有类似《美国破产法》第9章规定的市政破产程序。伯明翰所发布的“第114条通知”，出自英国1988年《地方政府财政法》，不是司法程序，只是赋予地方政府宣告事实性破产的“特权”，并可以因此暂停一切非必要的支出。

伯明翰破产提出一个问题：如果地方政府破产，天会不会塌下来？

要讲地方政府破产，《美国破产法》第9章规定的市政破产程序，可以说独树一帜，属于破产法世界里的“孤勇者”。

美国别具特色的市政破产程序，与其政治体制不无关系。作为一个联邦制国家，美国禁止州通过立法来损害契约义务，导致各州无法通过州法来调整债务问题。另外，美国宪法也明确规定了“破产条款”，有关全国统一的破产法立法权由联邦国会独享，地方政府破产事宜只能由联邦破产法调整。更重要的是，地方政府内部治理属于各州主权范畴，联邦无法干预；因此即便地方政府进入破产程序，联邦破产法院也只能批准重整计划，无法干预地方治理。

美国市政破产程序起源于上世纪30年代。在过去，地方政府秉持“小国寡民”的治理思路，不需要承担诸多经济建设的职责。在大萧条的影响下，地方政府财政收入锐减，但罗斯福新政中政府职责的扩充却肉眼可见。地方政府的责任越来越重，包括负债在内的压力也越来越大。

在早期地方政府债务危机中，债权人、债务人更倾向于谈判。作为庭外程序，债务重组方案需要债权人一致同意，才能落地。因此，任何债权人都可能为了自身利益而千方百计阻挠方案通过。由此，地方债务重组陷入死结，成为无解的难题。

为解决个别债权人的钳制问题，罗斯福新政的举措之一，是启动对1898年《美国破产法》的修订，并在1934年修成正果。

1934年《美国破产法》规定的市政破产机制，主要聚焦于市政破产的主体、前提条件、法院审查标准及对司法权的限制：

（1）州内任何地方政府（municipality）以及下属市政，都可以启动破产程序。

（2）启动破产程序的前提条件，是地方政府已提出重整计划，且该方案已得到债权额占比51%以上权利受损债权人的同意。

（3）重整计划要分组表决，需要各组债权额三分之二以上债权人同意，且合并后支持重整计划的债权额要达到75%。

（4）法院有权审查债权人会议通过的重整计划，在符合破产法精神的前提下，批准重整计划。

（5）在行使职权过程中，法院不得随意干预地方政府行政职责，不能随意处分包括税收收入在内的地方政府财产，不干预各州政府对下属地方政府启动破产程序所做的限制。

显而易见，1934年《美国破产法》为地方政府破产设置了较高的门槛，对司法权的限制也十分明显。与罗斯福新政期间的其他法案的命运一样，1936年联邦最高法院判决其违宪。

一切都回到起点。地方政府债务危机的解决也同样也回到原点。

地方政府普遍陷入财务困境，各有算盘的债权人肆意阻挠地方政府债务庭外重组，且屡屡得手。对此，州法无能为力，各级政府也无计可施，联邦政府也只能作壁上观。

最高法院的“任性”激发了罗斯福对最高法院的填塞计划，最终在行政权与司法权之间达成新的平衡。1937年，联邦国会象征性修订《美国破产法》，重新推出市政破产程序。这次修订，顺利度过了违宪危机。随着第二次世界大战爆发及之后二十多年的和平时期，地方政府破产机制几乎被遗忘。

上世纪70年代，全球政经形势陡变，美国各级地方政府再度迎来债务考验。

尤其是1975年纽约爆发财政危机，放大了市政破产程序的“短板”：对于纽约这样的大都市来说，债权人分外多，而且很多政府债券持有人都是不记名债券，想要获得51%以上债权人支持启动《美国破产法》第9章市政破产程序，几乎不可能。

基于此，1976年《美国破产法》迎来新一轮改革：

（1）改变申请程序，赋予债务人更多的申请启动权，降低破产申请标准，取消多数债权人同意的前提条件，让大都市亦有机会进入市政破产程序。

（2）赋予债务人公共服务新债“超级优先顺位”的发行权，引入自动中止和合同选择履行权，允许债务人行使破产撤销权，在市政破产程序赋予债务人更大的自主权。

（3）简化法律程序，对债权人会议表决规则作出调整，在大债权人和小债权人之间取得平衡，并以实际参与投票作为计票依据，防止僵尸债权人阻挠程序，降低破产程序的成本。

概而言之，《美国破产法》第9章市政破产程序的关键特征，有这么几点：

第一，市政承担着市政公共和基础服务职责，所以无论如何，债权人不能执行市政财产，只能就债务调整展开谈判；

第二，市政作为政治实体会永久存在，因此，市政破产程序就是重整程序，没有破产清算选项；

第三，市政破产程序中，市政服务和运营费用在债权顺位里反而高高在上，优先于其他当地居民的普通债权。

《美国破产法》第9章市政破产的核心，就是通过重整程序，督促市政府与债权人展开谈判，为财政复苏赢得时间。与常规破产程序比较，债权人选择更少，程序选择余地更小。

这一轮改革后，美国地方政府大案频出。如1994年奥兰治县破产、2009年宾夕法尼亚州西泉城破产、2011年阿拉巴马州杰弗逊县破产等等。更为引人关注的案件，远如2013年密歇根州的底特律城破产，近如2018年波多黎各破产……市政债务恒久远，地方破产永流传。在美国当代债务治理体系中，市政债务及其破产程序已经成为至关重要的一环。

按照现行《美国破产法》，市政破产程序启动的好处，有这么几点：

第一，基于破产法的自动中止机制，一旦地方政府进入破产程序，针对债务人所有财产的执行措施都要中止，给了地方政府喘息之机。

第二，地方政府可以行使合同选择履行权，重新审查尚未履行完毕的合同，视必要解除负担性的合同，给财政重建创造足够的空间。尤其是地方政府负担较重的养老金协议、集体劳动合同等，在破产程序中都有重新谈判的机会。在实践中，部分地方政府进入破产程序的核心目的就是修订养老金协议和集体劳动合同。

第三，法院有权强制批准重整计划，且满足最低限度的要求即可行使。该职权可以较好地约束异议债权人，大幅度降低债权人会议分组表决并通过重整计划的难度。

但地方政府破产，并不全是好处。

地方政府破产最大的负面影响，既会影响其信用评级，也会对其声誉造成负面影响。这些影响必然会导致融资能力的降低和融资成本的提高。

地方政府因为要履行重整计划，有限的经费将不得不唯债权人马首是瞻，不得不节衣缩食，无力发展地方经济，能够为当地公众提供的市政服务也将缩减和打折，一定时间内的衰退在所难免。

另外，地方政府破产能缓解债务压力，但对于改善地方政府治理水平却鞭长莫及。破产法院只管得了重整计划的批准与否，但管不了地方政府治理水平的改革和提升。

实践中，美国市政破产争议也不少。在新冠肺炎疫情初期，各州财政普遍陷入困境，但州政府能否适用市政破产程序，引发各界激辩。另外，上级政府对于下级政府有转移支付、补贴和扶助义务，上级政府接管或者监管是否可能是比市政破产更好的方案，众说纷纭。

伯明翰破产启示我们，地方政府破产机制可以在司法程序内，也可以在司法程序外。市政破产机制的核心，还是借助破产法律机制，重组地方政府债务。在这个过程中，不管白猫、黑猫，能抓住老鼠就是好猫，高效率地化解地方政府债务危机才是王道。就此而言，即便地方政府破产，天也不会塌下来。

（作者陈夏红为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）