美国升级“C5+1”机制，但中亚国家不会想成为“棋盘”

当地时间2023年9月19日，美国纽约，美国总统拜登在美国驻联合国代表团会见了哈萨克斯坦总统托卡耶夫、吉尔吉斯斯坦总统萨德尔·扎帕罗夫、塔吉克斯坦总统拉赫蒙、土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫和乌兹别克斯坦总统沙夫卡特·米尔济约耶夫。 视觉中国 图

9月19日，美国总统拜登与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦领导人在联合国大会期间举行会谈，首次将美国与中亚五国自2015年建立的“C5+1”对话机制提升到元首层级，并提出支持和扩大美国-中亚伙伴关系。总体来看，拜登政府之所以提升美国-中亚五国对话层级，无外乎以下三大目标。

美国升级“C5+1”的三大目标

一是制造中亚国家与俄罗斯之间的信任危机。多数观点认为，同为苏联加盟共和国的历史记忆和政治遗产，在俄罗斯和中亚国家之间留下了密切的语言、宗教、民族和价值观纽带。中亚五国自1991年独立以来，这种特殊关系在政治、军事、经济、社会等多个层面得以体现，中亚地区也被视为政治语境下俄罗斯的“传统势力范围”。

与之相反，中亚在美国外交排序中较为靠后。在相当长时间内，仅为美处理阿富汗事务发挥辅助功能。但是，乌克兰危机的爆发和延宕，改变了美国对中亚地区战略价值的认知。在乌克兰危机的极大牵制下，俄罗斯无法将中亚地区作为政治、外交和安全资源投放的“首选地”，协调地区国家间利益和矛盾的能力逐步萎缩，成为美国强化政治联系和战略沟通，加大对该地区渗透力度的良机。因此，美国-中亚五国元首峰会发表的联合声明中，双方特别提到“将专注于加强安全合作，将其作为应对地区共同挑战，维护中亚国家主权和独立的必要基石”，美国还承诺“将优先考虑安全援助工具和资源，维持和强化与中亚国家的安全伙伴关系”。对拜登政府而言，以中亚国家的安全需求上升为契机，诱导中亚国家与俄罗斯“保持安全距离”，不但可以制造双方的战略隔阂与信任危机，也可以将中亚作为对俄斗争的“中间地带”予以争取，促使中亚在乌克兰危机问题上出现立场摇摆。

二是打造服务于大国战略竞争的借力点。在美国战略界看来，欧亚大陆是同步遏制中俄两大竞争对手的核心区域。在大陆西端，“北扩”后的北约构成与俄罗斯之间的复合对抗形态。在大陆东端，美国利用所谓“今日乌克兰，明日×××”的话术，强化盟伴体系并打造多组遏华“小圈子”。中亚国家地处整个欧亚大陆的“心脏地带”，加强对该地区的外交资源投放和实际利益链接，可使其成为美国对华、对俄战略竞争的借力点，具有“低投入、高回报”的特点。

值得注意的是，拜登和中亚五国领导人在会晤后提出，将共同打造“C5+1经济能源走廊”，包括投资和开发“跨里海国际运输通道”，连接中亚和南亚的能源基础设施和运输网络等内容，还提出将C5+1的经济合作纳入七国集团（G7）主导的“全球基础设施和投资伙伴关系”(PGI)框架，评估扩大相关基建投资的机遇，加速经济发展、能源安全和互联互通。美国国际开发署计划于近期召开“C5+1”互联互通区域部长级会议，讨论“有助于包容性和可持续经济发展的具体行动”。

可以看到，美国拉拢中亚国家加入其主导的多边合作倡议，对冲“丝绸之路经济带”和欧亚经济联盟等现有倡议和机制的意图明显。而发起“C5+1关键矿产对话”，利用中亚矿产储备保障美国的关键矿产安全，也有着不言自明的国别指向。

三是避免在中亚地区一体化调整中缺位。近年来，中亚五国的战略自主意识不断深化，在推动一体化的同时，加强与域外各主要力量的全方位互动。五国不仅与美国、欧盟、日本、韩国、俄罗斯、印度、中国等多方分别建立“C5+1”对话机制，还于2018年首次召开中亚国家元首协商会议，强化集体身份认同。在此背景下，特别是乌克兰危机爆发后，美国对中亚的外交攻势得到前所未有的强化。

2022年4月，负责民事安全、民主和人权的副国务卿乌兹拉·泽雅访问哈、吉两国；5月，负责南亚和中亚事务的助理国务卿唐纳德·卢访问吉、乌、塔、哈四国，并于11月再度到访土、乌、哈三国。2023年2月，国务卿布林肯访问哈、乌，并召开“C5+1”外长会；4月，助理国务卿唐纳德·卢在一年内第三次访问中亚，在哈、吉两国大谈“对中亚国家领土主权完整的承诺”。然而，首届俄罗斯-中亚国家领导人峰会和首届中国-中亚峰会的先后召开，极大增加了美国在地区博弈中处于落后位置的焦虑感，使其下决心将美国和中亚五国的对话机制升级至元首级别，同时也为未来欧盟、日本与中亚国家的领导人峰会探路，平衡中俄在本地区的影响力。

中亚诸国恐怕不会让美国如愿

虽然美国高调地将“C5+1”对话机制提升至元首级，并在联合声明中提出包括“通过伙伴关系增强韧性”“扩大安全合作”“打造C5+1经济能源走廊”“加强能源安全并应对气候变化的影响”等合作议程，但恐怕难逃“雷声大、雨点小”的宿命，主要有三方面因素限制。

首先，受制于“深度投资”中亚的能力赤字。拜登政府去年底发布的《国家安全战略报告》，把“投资”“结盟”“竞争”作为应对大国竞争“决定性十年”的要素，而能否“深度投资”中亚也是其地区战略成败的关键。但从优先方向上看，中亚地区远不及乌克兰和欧洲，以及所谓“印太”地区的重要性和紧迫性，在政府预算的“大盘子”里很难抢占份额。而在实际投入方面，拜登政府去年9月宣布的2500万美元“经济增长转型”援助和今年追加的2500万美元“经济可持续性倡议”，根本无法满足中亚国家的转型发展需求。至于在“全球基础设施和投资伙伴关系”框架下打造“经济能源走廊”，发起关键矿产对话等想法，恐怕与“重建更美好世界”计划（B3W）、“印度-中东-欧洲经济走廊”（IMEC）、“跨非洲经济走廊”等美国近年来的“许愿画饼”一样，在短期内难以得到落实。

其次，受制于中亚国家“多元平衡”的外交限度。虽然中亚国家近年来更加突出对外关系的“多元平衡”，但其核心在于不依附于特定国家，也不受制于意识形态或价值观束缚，其限度也与地区既有政治、安全和经贸架构密切关联。与中国和俄罗斯的双边合作，以及在上合组织、集安组织、欧亚经济联盟等机制下的多边合作，依然是中亚国家的优先方向。换句话说，中亚国家之所以加强与各方的互动频率和层级，其主要诉求在于增加各主要力量对中亚的关注和投入，实现互补性合作促进地区发展，而绝不是成为大国战略竞争的“棋盘”，或者沦为对立对抗的“棋子”。在这点上，中亚各国领导人有着清晰的共识。

最后，受制于天然地缘劣势造成的期望落差。自中亚国家独立以来，美国曾不断尝试在该地区施展拳脚。无论是早期的《自由促进法案》、《丝绸之路战略法案》、“大中亚战略”、“新丝绸之路计划”，还是特朗普时期首次公布独立的《美国中亚战略》文件，最终的实施效果都差强人意，天然的地缘劣势是关键因素之一。

作为远离欧亚大陆的域外大国，美国无法与中亚国家建立和政治定位相匹配的安全、经贸、能源、生态、交通等务实联系。仅以经贸为例，2022年，中国与中亚五国的双边贸易额达702亿美元，同比增长40%。俄罗斯与中亚五国的双边贸易额也达到420亿美元，同比增长15%。俄罗斯外国劳务移民数量为347万人，乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦位列前三名。与之相比，美国与中亚五国的贸易额还不足44亿美元。其中，美哈双边贸易额的占比为86%，仅38亿美元，这与中俄和中亚国家的经贸联系相比存在量级差距。仅通过推动政治改革、透明政府建设、营商环境改善、强化民间联系、保护妇女权利等议题，恐怕难以符合美国-中亚五国元首峰会的自我定位和期望值。

可以说，此次元首峰会的重要性在于其形式意义，政治宣传效应远高于实际价值，难以解决美国中亚战略长期存在的能力赤字和期望落差，更无法改变本地区互动格局的基本面。

（赵隆，上海国际问题研究院全球治理研究所副所长、研究员）