专访欧树军：如何驯服信息巨灵，展望良性的互联网治理？

学人简介：欧树军，中国人民大学国际关系学院政治学系教授，近期出版有新著《灵境内外：互联网治理简史》。

采访人：关书朋，学人Scholar志愿者编辑。

01

理解“互联网治理”

学人：灵境世界与现实世界交错复杂。信息环境里同样流行着与现实世界相同或近似的主权话语，毫无疑问，信息世界是可治理的。在此想要请教两个概念性问题：究竟何为互联网治理？互联网的可治理性应从哪些领域展开理解？

欧树军：在我们已经身处其中的万物互联时代，互联网可以视为一切互联信息网络的总称，互联网治理因此也是指所有与互联信息网络有关的治理，具体包括三大块：针对互联网的治理，通过互联网的治理，以及互联网的全球治理，这三大块都是国内国际因素内外交织的。互联网的可治理性也是在这三大块基础上展开的。

互联网究竟可不可治理，与人们对信息、网络特性的认识有关。互联网的不可治理论来自信息的技术特性。随着信息技术的不断发展，人们发现，万事万物都可以信息化，网络化也变成了无所不在的组织方式，个人化传播挑战着传统的“一对多”传播，信息以光速瞬间流动催生了个人难以消化的信息爆炸，同时也为信息的筛选、过滤和操控提供了可能性，还在社会舆论上具有某种极为强烈的爆炸效应。这些方面都让人们觉得互联网不可治理，互联网似乎是个技术的自主领地。因此，在信息技术革命兴起的最初三十年中，互联网的不可治理性成为学术技术网的正当性之源，衍生出了“代码即法律”“网络中立”“链接免责”之类说法。

互联网的可治理论则基于互联网的社会与政治特性。作为一种军事武器技术，互联网具有高度的控制性，当然也是可治理的。在政府的专用公用网中，互联网的可治理性不言而喻。作为一种技术发展的学术网络，它需要开放包容的成长空间，在这个网络中，发展的空间越大越好，治理似乎越少越好。互联网治理的必要性，主要来自大众用户在信息社会所遭遇的现实困境。

作为一种无远弗届的技术，互联网连接了大西洋南北与太平洋东西两岸，连接了陆地、海洋与天空。在它的主要发源地，美国西部所代表的“不可治理论”与美国东部所代表的“可治理论”，始终在角力之中。技术权威、经济权威与政治权威之间的缠斗，推动了互联网可治理性的“发现”。当前中美之间的大国竞争，也深入到了互联网的全球治理领域。在全球尺度的信息基础设施建设上，在“纺织世界”的能力上，物理层的重要性超过了代码层。

学人：互联网治理的治理者和治理对象分别是谁？在互联网治理过程中，一旦信息巨头有了跟政治权威争夺定义人们的生活规范和行为准则的权力，信息巨头就会成为一个“虚拟国家”。您认为政治的代表——国家，与信息巨头的代表——新技术精英群体、新经济精英群体如何共同参与到互联网的治理当中？在不同的情境中互联网治理的对象又包含着哪些特定或普遍的群体？对于普通人而言，如何识别并区分出互联网世界的身份认证到底是政府公权还是市场私权呢？

欧树军：一般而言，信息环境与现实世界的治理者和被治理者是一样的，分别是国家、政府和自然人、法人，只是人在信息环境下变成了网民，法人在信息环境下成为信息服务提供者，后者包括信息技术革命条件下的新技术和新经济精英群体，他们可能是市场型的、也可能是非市场型的，可能是私人的、也可能是公共的或准公共的。二者在互联网治理中的角色，可以用身份认证与行为识别这两个概念来讨论。

作为信息服务的用户，普通人在使用信息服务之际，可以通过信息服务提供者的身份，来判断其要求提供的身份认证和可能进行的行为识别的必要性。值得注意的是，信息服务提供者往往在用户注册之际提供格式合同，用户也往往不会过多留心这些格式合同的具体内容，因此就很容易忽略信息服务的所有者与使用权分离问题，个人也很难处理大规模信息、海量信息所涉及的公共安全问题，一旦发生个体性的违法侵权犯罪，一旦出现群体性、公共性的风险，一旦发生国际环境下不当竞争现象，就需要政府部门出面干预、出手保护。

信息环境与现实世界的基本原则也是一样的。我们需要注意的是，是国家在统治，而不是公司在统治；是政府在治理，而不是市场在治理。在权力机制上，谁是认证者，谁才是治理者。因此，收集、储存、识别、确认和使用公民的身份信息是一项基本的国家政治权力。互联网信息服务提供商对用户进行的行为识别，也就是对个人信息的收集、存储、使用，必须接受非常严格的个人信息保护法的限制。这是因为，互联网服务提供者的行为识别能力，既是其商业盈利模式的根基，也是公民权利的巨大威胁源。因此，重新定义大公司、大平台所拥有的巨量用户个人数据的法律性质、政治性质、权力归属、适用边界和限制条件，成为中国互联网治理第三个十年的一大重心。

学人：您在书中阐述了1993年以来中国互联网的治理简史，包括三个阶段和一些关键性的历史节点，那么您觉得未来中国的互联网治理又会朝着什么样的路径前进呢？既往的历史经验中，有哪些比较关键的内容可以继续延用呢？

欧树军：自1993年中国大规模信息化进程启动以来，中国的信息环境建设已经走过了三十个春秋，这三十年有三大主题：发展、治理、安全，这三个主题同时并存于三个十年之中，每个十年又各有侧重。

在第一个十年（1993—2002）中，中国的政务信息化、经济信息化和社会信息化都处在水平很低的初始阶段，我们因此迫切拥抱信息化，希望以信息化带动工业化乃至整个现代化。信息化的发展要求优先于安全需要，边发展边治理，在发展中治理。

第二个十年（2003—2012），在第一个十年搭建的全国信息基础设施之网中，中国信息化列车驶入高速轨道，并在这十年的末尾进入移动互联网时代，新经济主体动辄拥有亿级乃至十亿级用户，经过信息技术的传播和放大，各类社会问题亟待及时处理，各种社会诉求也需要及时回应，因此，这个时期以治理为要，边治理边发展，在治理中发展，包括政府和个人在内的信息用户的社会安全问题逐渐变成互联网治理的主轴。

第三个十年（2013—2022），新经济主体借助现实世界对信息技术的需求，进入国家政治空间，开始在经济、税收、金融、信用等维度上发起对现实世界的挑战；美国对世界各国的超级信息监控工程也随着斯诺登事件的暴发而得以全面揭示。美国政府借助国家安全理由，通过种种极限施压、贸易保护、技术脱钩措施，环环相扣，步步紧逼，企图在芯片等核心技术上扼制中国以信息化带动现代化的快速发展势头，竭力维护其包括信息技术在内的高新技术霸权。因此，这个时期以安全为要，安全统领治理，安全引领发展。为了安全，为了个体安全、社会安全、公共安全和政治安全，必须建立针对新经济主体的行为识别能力的政治、法律和政策底线。

中国将来的互联网治理仍将延续这三大主题，其侧重将随大国竞争、国际局势和世界秩序之变而变。信息技术得以在亿级、十亿级人口规模上运用，既高度契合现代中国的社会结构，也让中国这个人口大国、文明大国有可能为人类社会开创全新的局面。长期来看，中国只有创造出一种蕴含更多可能性、更大包容性的颠覆性技术，才能突破旧世界、定义新世界，这既是中国在21世纪立足的根基，也是中国人实现更美好生活的基础。

学人：谈论互联网，人们往往更为关注技术的变迁历程。国内目前有关“互联网治理”主题的相关著作并不多见，是什么样的契机促使您完成这样一本书呢？

欧树军：这本书是我过去二十年对中国与世界信息环境的发展、治理与安全的个人观察。在1995年4月30日美国互联网正式民用化、商业化、国际化之前，没有多少普通人接触过电脑，也很难想象电脑会成为很多人学习、工作、生活的必需品。2004年4月14日，北京大学互联网法律研究中心成立，这是一个旨在从事互联网法律与公共政策基础理论研究的学术机构。我在此后的两年多时间里亲身参与了中心的日常事务，包括与互联网治理领域的政府、学界、业界建立交流机制，密切跟踪世界各国的互联网立法、执法、司法和政策动态，每月编辑发布《互联网法律通讯》，组织学术讨论，参加实地调研等等。今天人们在互联网治理领域讨论的很多问题，比如，网络侵权、网络隐私、网络色情、网络赌博、网络诈骗、垃圾邮件、电子病毒等等，在当时就已经出现了。当然，这些问题影响中国社会普通人日常生产生活生命的广度和深度，是随着中国信息化进程而不断扩大的。

这段时间不仅让我把互联网治理确定为硕士论文主题，结识了一大批至今仍然活跃在互联网研究领域的师友；还促使我从信息基础权力出发，把认证作为国家基础能力的基础，展开政治学博士研究。为了收集论文研究材料，我专门到清华大学网络行为研究所做了较长时间的学术调研，深入考察了中国信息化建设的历史进程。在2009年博士毕业以来的十四年中，互联网治理一直在我的学术研究兴趣之列。我不仅做了多项相关科研项目，还在2015年秋季专门给中国人民大学PPE（哲学、政治与经济学）和国际政治-新闻传播专业的第一届本科生讲了一学期互联网政治学课程，同学们在课堂上的热烈讨论提供了很多年轻一代的洞见，这些工作也是我写作本书的学理基础。

三年“大疫”是我写作本书的直接契机。在疫情之前，我作为国家公派学者到美国耶鲁大学做访问研究，我的合作导师詹姆斯·斯科特教授是个习惯手稿写作的政治人类学手工艺人，他说给我的合作研究邀请函做电子签名是他人生中开天辟地头一回。这种对信息环境的排斥，在美国并非偶发现象，在疫情之下的美国更是如此。这让我想起阿西莫夫在《银河帝国》中构想的索拉利星球，那个只有一千两百人却以机器人为仆、彼此之间老死不相往来的星球。在疫情暴发之后，信息技术在太平洋两岸两个大国的社会应用既有很大差异、也有很大共性。人们前所未有的置身于钱学森先生所说的信息环境之中，一家人生活、学习、工作、购物，都在网上。本书构思于疫情的中段，2022年春季，我在北京大学人文社会科学研究院访学期间，形成了本书的很多想法。成稿于疫情的末端，2022年11月下旬，现实世界与信息环境的巨变前夜。在三年大疫中，无数人对生命、生计、生活的生生之道有了新的体悟，也促使我重新思考中国人的信息化生存问题。

中美之间正在展开的大国战略竞争，是我写作本书的触发点。中国已经变成了一个世界性的大国，中国人的生活时刻受到外部世界的影响。互联网究竟是服务于少数人垂拱而治优哉游哉的小宇宙，还是亿万人追求实现美好生活的大世界，这两种未来的争论在互联网的全球治理层面也始终存在。而中国思想界仍然缺乏对互联网治理的历史起源和发展历程的整体观察，在世界范围内也缺乏对中国信息化进程的客观描述，互联网的全球治理层面也缺乏整全的中国视角，这些因素促使我决定最终写出本书，以帮助人们理解中国与世界互联网治理的过去，思考互联网治理的现在，筹划互联网治理的未来。

02

“互联网治理”在身边

学人：近期，包括微博、微信公众平台、知乎、lofter等重要的互联网平台，又回归到强制实名认证并显示归属地信息。从曾经的实名认证到允许匿名“潜水”，再到今天的再次身份认证，您对这一系列变化怎么看？

欧树军：人们惯常所见的，往往是数据迷雾所创造的匿名幻象，或是信息爆炸所缔造的技术乌托邦或网络空间的“去中心化”。人们常常忽略信息技术其实是一把双刃剑，可以同时强化“去中心化”与“再中心化”、“去规制化”与“再规制化”、“去治理化”与“再治理化”。互联网从不可治理向可治理的转变，正是借助信息技术革命所催生的数字身份认证机制，将现实世界的身份认证嵌入信息环境。

随着中国接入美国的国际互联网，网络侵权、网络色情、网络赌博、网络诈骗、垃圾邮件、电子病毒等各种网络违法犯罪现象屡见不鲜，匿名性更强的暗网甚至成了“线上金三角”。互联网的匿名性所带来的公共安全、社会安全和网络安全困境，成为中国与世界面临的共同问题。没有身份认证，很难识别违法犯罪，就此而言，信息环境和现实世界没有区别。信息服务商出于营利目的，信息用户出于自我保护需要，都要求国家政府将现实世界的身份认证适用于信息环境。在美国，保护知识产权（Copyright）成为网络实名制的第一推动力，与世界各国主张知识共享（Copyleft）的力量，展开“魔高一尺，道高一丈”的反复斗争。

美国在其军事网、政务网和学术网时代，就已经将公民身份的现实世界实名制，转化为信息环境的数字身份技术实名制，通过网民的真实身份与其每台信息设备独一无二的互联网数字标识符或地址的交叉比对，驱散了匿名乌托邦的迷雾。无论是公共服务，还是商业服务，都以实名制为基础，以准确乃至实时识别用户身份、标识符、地址为前提，个人的信用也以真实准确可靠的身份认证为基石。

当然，中美两国的身份认证机制及其呈现形式的确存在差异。中国的互联网治理，是在中国信息环境下一系列新技术、新问题、新挑战的推动下，一步一步往前走的。中国的军事网、政务网，和美国一样，都以安全为要。中国的学术网、商业网等社会公用网，则以发展为先，中国政府是在发展中治理。来自家长、教师、用户等社会群体的自我保护诉求，推动中国政府将身份认证嵌入信息环境的不同层级，将社会安全作为互联网治理的价值目标。

学人：您认为“社会信息化会成为国家治理化的前提，可以重塑权力的组织、控制、后勤和沟通方式，几乎是所有政治行动的前提”。那么，过度膨胀的国家或地方认证体系是否会导致认证权力的泛滥。近期，上海把“随身码”迭代升级为“城市码”。尽管新冠疫情已经结束，但类似于“随申码”的疫情追踪及溯源工具，经过改良和升级后，仍然在被广泛使用。上海大数据中心通过“一人一码”掌握个人资讯，同时对企业也实施“一企一码”，试图“构建全方位的城市服务和治理体系”。网友们的评论意见不一，对这一现象，您怎么看？

欧树军：我们从这样四个方面来讨论这个问题。

首先是人们需要进一步思考新技术革命与人类政治生活之间的关系。这方面主要存在两种观念，一是技术决定论，一是社会决定论。技术决定论侧重发挥技术的自主性、独立性和高效性，而不只是把技术视为监控日常社会生活的控制工具。在高度不确定的新冠危机时期，信息技术可以让受“有限理性约束”的人们做出更理性的决策，让公共医疗系统更公平，让疫情防控体系更有效，并在公共健康与个体流动之间建立合理的平衡机制。社会决定论则主张技术的适用范围必然也必须由人类活动的目标决定。中国的健康码等健康认证机制所发挥的正是这种政治整合功能，技术嵌入成为“政治编织术”在新冠危机所催生的紧急状态下的必要补充。当然，这种紧急状态下的必要补充是否适用于疫情之后的常态社会生活，需要慎思明辨。在疫情爆发之前，人脸识别等新技术手段的适用范围，掌握海量个人网络身份和财产信息的互联网平台巨头的崛起，已经引发了中国社会的广泛关注，包括立法、行政和司法部门在内的中国政府，也因此强化了对个人信息保护、生物信息安全和具有准公共物品性质的商业数据安全立法。

其次是认证与国家基本职能的演化之间的关系。发展认证，最初是为了征兵、征税、征役；后来是为了推行免费强制义务教育；再后来是为了维护国家机构的内部凝聚力；再往后是为了维系福利国家制度；最后，是为了进行食品药品产品的质量追踪，以及离我们最近的，通过病毒认证、健康认证在公共卫生危机时期确保人们的生命安全。认证与国家关系密切，但是，认证主要是为了履行国家的基本职能，发挥国家的基础能力，总体上是为了在激烈的国家间竞争格局中，实现国家富强、民族复兴和人民幸福。

再次是中央与地方政府部门之间的认证权划分。就此而言，现代国家主要有四种认证模式。第一种是加拿大、瑞典的中央高度集中型，国家统计局、中央统计署负责几乎所有政府统计事务，建立了囊括个人的身份、财产、住房、司法、教育、文化和福利等信息囊括在内的中央统计数据库，同时也为民众提供高福利。第二种是分权程度最高的德国模式，部门集中、地方分散型，中央与地方严格分工，中央对地方只是业务指导关系，地方统计局是认证主体，但98%的认证信息都用于履行联邦政府职能。当然，普鲁士帝国的认证模式也是高度集中的，二战之后才改为联邦与地方高度分权。第三种是“小国寡民”的部门分散、地方集中型，比如芬兰、新西兰、新加坡、韩国、泰国等，中央各部门负责大部分统计，中央对地方统计机构进行指导、协调和垂直管理。第四种是部门分散、地方分散型，中央统计机构负责协调，中央部门与地方政府在认证上各司其职，美国和英国这类中央政府在社会经济生活中具有强大渗透和广泛干预能力的大国，就是这种认证模式。

最后是认证信息、认证机制的新旧衔接。认证信息有个新旧问题，在美国，犯罪、税收和社保是三大基础信息。在我国，除了公民身份、税收、社保这三大基础信息之外，社会各界普遍呼吁将健康信息作为第四大基础信息，实现健康信息的全国统一，这可以大大降低医患之间的权力不对称程度，也可以降低患者和国家的医疗成本，还可以预防和控制医疗腐败现象。无论是三种还是四种，基础信息的认证权都是当然的国家权力，而且应由专门的政府部门掌握。如果大数据部门的职能不只是推动数字经济发展，那么，提升基础信息的全国统一就应该是个着力点。这就涉及到第二个问题，也就是认证机制的新旧衔接问题，我国曾经处于“多码多卡林立状态”：有身份证号码，有纳税人号码，还有医保号码，现在已经逐渐将每个人的居民身份证号码作为统一的认证号码，相关部门也在积极探索如何将现实世界的身份证号码数字化、电子化，这些都是疫情之前就已经展开的经过长期实践检验的社会信息化工作。作为典型的行为识别码，健康码是非常时期的非常方法，在疫情之后，政府部门应该厘清自己与市场组织之间在身份认证与行为识别上的群己权界，社会信息化应该回到身份证号码的既有轨道上来。

03

展望良性治理模式

学人：您在书中列举了“外卖快递员”被算法“控制”的例子，并认为这种行为在本质上是信息平台与具有高度政治性的劳资关系的处理原则的对抗。谁该为这一现象负责，您认为良性的治理模式是什么样的？

欧树军：信息平台对快递员的时间压缩，挑战着国家与人民之间的政治关系。人们需要对这种技术权力保持充分的警惕，进而形成社会各界的合力，推动政府通过法律对信息平台予以干预、限制、约束和规管，让快递员的工作条件和工作待遇获得应得的合理保障，从而不再是不确定性极大因而流动性极大的“大厂工具人”。

在新经济中，信息用户既是消费者也是生产者，当真担得起“用户上帝”这个称号，然而，在新经济的利润分配方案中，并没有“用户上帝”的位置，有些甚至也没有员工的位置。同时，信息用户的规模前所未有的大，超过以往任何传统经济的消费者规模，用户的网上行为创造了超级信息体，新经济主体正是通过对用户的行为识别，从这个超级信息体中采掘数据这新经济的黄金。

互联网是有记忆的，人们在网上走的每一步都有痕迹，就像走在沙滩上，每一步都会留下脚印，人在信息环境中没有秘密，所有人都成了《皇帝的新衣》中那个没穿衣服的“皇帝”。新经济主体可以通过对用户网上行为的反复交叉比对，识别出人们的真实身份。现实世界的每个人在新经济主体的强大行为识别能力面前，变成了清晰透明的数字人，新经济主体成了全知全能的上帝。

在现实世界的金融系统中，国家是信用的背书者；在信息环境下，一旦新经济变成了个人信用的背书者，因此成了政治生活中的“主权者”，成了宰制个人生活的立法者，国家与个人都将陷入高度不确定的信息风险之中。

长远来看，现实世界要想驯服信息巨灵，需要掌握信息的规则、互联网的架构特性、互联网企业的商业模式以及网络政治经济机制等新知识。其中，尤其必要也甚为迫切的是，需要厘清政府部门与市场组织之间在身份认证与行为识别上的群己权界，进而探索出信息服务提供者、信息服务消费者与信息服务治理者之间共商、共建、共享的良性治理模式。

原标题：《专访欧树军：如何驯服信息巨灵，展望良性的互联网治理？》

阅读原文