陈伟｜基于环境质量目标模式的农业面源污染规制

工业污染物排放的主要形式是点源排放，可以基于排放标准由行为—惩罚模式予以规制。农业面源污染的形成机制在客观上决定了行为—惩罚规制模式的低效性。农业面源污染防治适宜应用环境质量目标规制模式，即根据生态文明的发展需要设定符合阶段性需求的环境质量目标，之后在行为—惩罚、总行为控制和质量达标三个规制层次上由不同规制导向的具体制度协同达成污染防治。环境质量目标规制模式的关键在于政府责任，政府责任包括设定环境质量目标、建立工农业整体污染防治制度和规制剩余污染。在个体规制层面，应基于环境质量目标规制模式形成由直接规制、间接规制、激励规制与类型规制组成的规制体系。

一、引言

面源污染，又称非点源污染（non-point source pollution，NPSP），是相对于点源污染（point source pollution，PSP）的一种污染形式。凡是通过特定的、连续的管网进行集中收集、统一排放的污染，称为点源污染；反之，则是面源污染。城市污染多是工业点源污染，面源污染并不占据重要比例，面源污染的主要来源是农业和农村。面源污染的最终表现为土壤污染或水体污染，而水体污染是环境科学研究和法律规制的主要领域，因此有些学者把面源污染定义为水体污染。面源污染已经成为我国水体和土壤污染的主要污染源，国际上，农业面源污染也是发达国家水污染的主要污染源。“‘表象在水体，根子在陆域’，削减进入水体的陆域污染负荷是治理农业面源污染的根本出路。”党中央、国务院高度重视农业面源污染防治工作，“十三五”以来，生态环境部、农业农村部大力实施《农业农村污染治理攻坚战行动计划》《打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》等系列攻坚行动。相比于工业污染防治制度，我国目前的农业面源污染防治制度建设还处于探索期，尚未形成完整的规制体系，在规制思路上也还存在较大的改进空间。考虑到农业面源污染和工业点源污染的不同特征，把工业规制体系直接引入农业面源污染防治，不但难以起到良好规制效果，在很多领域甚至会适得其反。本文将根据农业面源污染不同于工业点源污染的特征，以环境质量目标模式为规制模型，研究农业面源污染的层次性和类型化规制，以期为未来诸多具体制度的制定提供可资参考的整体框架。

二、环境质量目标规制模式之引入

（一）

农业面源污染法律规制现状及其缺陷

我国于20世纪70年代开始环境保护立法，当时的制度设计思路和具体环保制度针对的主要是工业点源污染，基本没有涉及农业面源污染防治的具体制度。大多数针对工业污染设计的制度无法直接适用于农业面源污染防治，尤其是点源污染规制的总体思路“行为—惩罚”模式本身就不适宜农业面源污染防治，基于此种思路制定的具体制度自然无法妥当解决农业面源污染问题。《乡村振兴促进法》（2021）第35条第2款、《长江保护法》（2020）第48条、《水污染防治法》（2017）第3条、《环境保护法》（2014）第49条第1款、《水土保持法》（2010）第36条直接规定（表述）了“农业面源污染”防治内容，但这些规定都是原则性规定，缺乏操作性条款。

除了“农业面源污染”防治直接表述的条款之外，我国立法中还存在规制特定类型农业面源污染的条款。例如《环境保护法》第49条规定：“禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。施用农药、化肥等农业投入品及进行灌溉，应当采取措施，防止重金属和其他有毒有害物质污染环境。”第50条对各级人民政府财政预算中应安排资金支持农村环境保护各项工作作了规定。第49条还规定了畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业等的选址、建设和管理乃至对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物的处置。《水污染防治法》在第四章第四节“农业和农村水污染防治”中较详细规定了农村污染垃圾处理（第52条），化肥、农药的标准和使用（第53条、第54条、第55条），畜禽养殖（第56条）、水产养殖（第57条）、农用灌溉水污染防治（第58条）等问题。此外，《农业法》《农药条例》等虽然没有直接提到“面源污染”，但具体制度都涉及了农业面源污染防治。

（二）

环境质量目标规制模式之引入

根据我国环境法学者徐祥民教授的系统研究，我国现行环境立法存在三种规制模式：行为—惩罚模式、总量（或总行为）控制模式和环境质量目标模式，“它们出自三种不同的立法设计思路，即不法行为惩罚主义、总行为控制主义和环境质量目标主义”。行为—惩罚模式是现有工业点源污染规制乃至绝大多数行政法律规制的主要模式，这种模式的特点是用污染物排放标准或其具有刚性的权责制度（例如环境影响评价或“三同时”制度等）设定行为边界，只要相对人行为越出法律事先设定的边界，就对相对人施以惩罚，惩罚对相对人构成威慑，使得相对人慑于惩罚而不敢实施违法排放行为。在一般法律领域，行为—惩罚模式是被实践证明为非常有效的，在工业点源污染规制领域，此模式对污染防治也的确起到很大作用。

然而，环境法领域面临的问题与一般法律规制领域的问题有所不同，“‘行为人不违反’是许多行政法律的直接规制目标，对许多行政法律来说，这种规制目标是合适的。但是，对环境法来说，这个规制目标却不那么合适”。因为单个主体不违反某一规范并不能保证环境不受污染，因此，行为—惩罚模式需要结合总量控制模式才能有效控制工业污染。这就需要在环境规制领域引入总量控制或总行为控制制度，我国的“总行为控制制度主要包括排放总量控制制度、取用总量控制制度、基本环境能力保持制度、保护区制度和环保‘红线’制度、环保名录制度、环保规划制度等”。与行为—惩罚模式下的制度不同，总行为控制模式下的制度并不直接处罚相对人，而是由政府事先确定一个总量，之后通过行政权或市场模式来对总体污染进行规制，这样，既可以在总体上控制污染水平，又可以使相对人在个体行为层面获得与之需求相匹配的环境利益（通过许可或交易）。

问题在于，我国当前环境总量的确定主要是基于历史数据，而非客观的环境容量。因此，即便能够完成总量控制指标，也无法保证环境不被污染。要实现人民对良好环境的需求，需要从基于历史数据的总行为模式转向基于环境容量的环境质量目标模式。环境质量目标模式的“核心是按确定环境质量目标、实现环境质量目标的要求构建环境法，是把环境质量目标确定为法律的直接规制目标”。总行为控制模式的目标源自历史（总量是基于历史总量），而环境质量目标模式的目标是面向未来（对良好环境的期待），这可以说是此两种模式的根本区别。基于这一根本区别，衍生出一系列具体制度层面的区别，例如环境质量目标模式需要政府履行更为积极的环保义务，对于剩余污染需要积极治理等。

由于农业面源污染的首要特征即污染源分散成面状，在典型情形下无法通过对行为的直接规制控制污染（规制成本过高或规制技术难度过大），因此在多数情形下难以通过行为—惩罚模式规制农业面源污染。例如，农户过量施用化肥是造成农业面源污染的重要原因，但由于在我国大部分农户都是分散农户，没有形成也不可能全面形成规模性农场，要直接规制数以亿计的分散农户，规制成本上根本不可能，即便有可能直接规制，通过立法处罚分散农户的过量施肥行为，也不符合当前阶段的立法价值和政策取向。这就使得在现行环境立法中占据规制基本模式地位的行为—惩罚模式在农业面源污染防治上难有较大作为。

在农业面源污染中引入总行为控制模式也只能部分解决污染问题。总行为控制模式由总量设定和个体行为控制两部分组成，对于农业面源污染而言，总量设定基于历史数据固然是总行为控制模式难以从根本上解决污染问题的原因之一，另外，总行为控制模式仍然需要通过强监管精确地控制个体行为才可能达到污染防治的目的。该模式更适合可以转化为点源管理的农业污染源，这些污染源具有组织性和规模性，可以通过行政监管约束其行为。例如对规模以上畜禽养殖企业，畜禽粪尿可以精确量化，对某一地区乃至全国的规模以上畜禽养殖企业可以设定具体指标的排放总量，在企业之间以排污权交易的形式完成基于总量的主体间排放市场博弈。但总行为控制模式对分散农户行为却难以规制，限于历史、政策取向乃至监管成本等诸多因素，不但不可能对分散农户施行类似于工业点源污染处罚强度的行为－处罚模式，也无法在分散农户个人间建立排污权交易市场，环境质量目标模式才是有效解决农业面源污染的最终方案。

三、基于环境质量目标模式的政府责任

（一）

以政府责任为主导的环境质量目标规制模式

环境质量目标是污染规制的总体模式，既适用于工业点源污染也适用于农业面源污染，但在这两个不同领域中行为—惩罚模式所占权重并不相同。对于工业点源污染而言，尽管环境质量目标的设定至关重要，但在实际操作中，行为—惩罚模式无论在法律规定还是价值判断上都具有正当性，达到质量目标必须通过行为惩罚才可能实现。而在农业面源污染防治中，对分散农户个体进行类似于现有对工业点源污染那样的处罚，无论在法律上还是价值上都不可取，因此政府除了设定环境质量目标之外，还是完成环境质量目标的主要责任人之一，政府角色从执法者转变为治理者，实现环境质量目标规制的关键在于政府责任。就农业面源污染而言，由于各地具体情况不同，至少在现阶段，难以仅通过全国统一的制度安排解决问题。因此，地方政府在此领域应发挥更为重要的职能，而中央层面主要是履行指导责任和制定宏观政策。“环境行政权力应适度下放，充分发挥地方政府在农业行政法规制定、农业资金配置和农业环境治理规划等方面的信息优势”。

（二）

环境质量目标之设定

在环境质量目标模式下，首先需要根据历史阶段和实际情况确定相应的环境质量目标，在工业文明向生态文明转变的过程中，最终的环境质量目标应当是实现良好环境，即主要根据科学和客观的环境质量数据来设定环境质量目标，倒逼产业转型。当然，这并不意味着在全部区域或流域设定最严格的环境质量标准，仍然需要根据实际情况确定不同的环境功能区域，针对不同的功能区设定不同的标准。而要达到一定的环境质量，首先需要对区域或流域的环境容量有一个较为科学、客观的数据。基于这一科学、客观的环境容量数据在点源污染和面源污染间分配排放量，才可能最终达到良好环境目标。如果缺少环境容量数据的统合分配，工业点源污染的总量控制和农业面源污染的防治由不同部门或同一部门根据不同治理逻辑各自为政，则最多只能做到污染控制，难以从整体上改善环境。

为此，可以借鉴美国清洁水法的TMDL制度，根据我国的实际情况建构符合我国国情的环境质量目标体系。“每日最大负荷总量（total maximum daily load，TMDL）是清洁水法规定的一项水质控制制度，是指对某种污染物而言，在确保一个水体始终保持法定的水质标准的前提下可以接受的最大污染物排放量。”美国联邦行政法典第40章明确规定了TMDL的定义，其计算公式为：TMDL=WLA+LA+MOS。其中，WLA代表点源的污染负荷分配量，LA代表非点源和自然排放源的负荷分配量，MOS代表安全范围。TMDL首先测算某一流域客观的环境容量，去除安全容量后再在点源和面源污染间分配排放量。

获得某一流域面源污染总量，以此总量作为暂时的环境质量目标，才可能进一步对面源污染进行基于目标的规制，否则根本都不知道规制到何种程度才算完成规制目标。农业面源污染排放应然总量TMDL的科学确定可以利用上述公式反向推得，即LA=TMDL-WLA-MOS。获得可信的TMDL数据是一个漫长的调查、研究过程，不能期望在短期内获得全部流域的环境容量数据。在科学确定环境容量的这一较长过程中，适用现阶段总量控制制度仍不可避免，“尽管根据环境容量确定总量控制指标更为科学，也更符合立法目的，但考虑到我国现实情况，现阶段采用目标总量控制的指标设定模式具有其合理性”。然而在生态文明已经入宪的现阶段，从历史数据模式向环境质量模式转变的总量设计思路已经具备了合理性，这一转变不可能一蹴而就，但目标是明确的。

（三）

整合工农业污染防治

环境质量目标确定之后，需要全产业共同努力才可能实现这一目标，仅仅依靠工业或农业某一产业的污染防治无法完成总体环境质量目标规制。这一问题非常复杂，可能无法单纯通过环境规制予以完成，本文不能详细展开，下文将以点源－面源排污权交易为例，说明工农业污染整体防治的一种可能思路。

尽管我国已经开展工业点源污染总量控制和排污权交易，但对面源污染总量规制尚未开展，点源－面源排污权交易还没有施行。当前阶段，考虑治污成本和边际效用，点源－面源排污权交易的买卖方向主要应该是单向的，即主要是由工业点源排放主体向农业面源总量购买排放权。工业点源主体和排放量都是确定的，按照现有排污权机制就可以有效操作；农业面源总量通过基于环境质量目标模式的TMDL计算公式也可以得出，疑难问题在于出售排污权的主体如何确定：是分散排放的农户个体还是面源排放的代理主体（例如地方政府）？如果像现有排放权交易制度设计那样给每个农户都颁发许可证设定年排放总量，根本无法承受巨大的监管成本，且期望分散农户通过农业技术升级减少排放至少不具有一般意义。现阶段合理的制度设计只能由地方政府代理分散农户统一出售面源排放权。

制度设计上也可以考虑工业点源向农业面源购买排污权应同时附带予以技术减排或技术治理的条件，或者可以完全以技术减排或技术治理为对价交易排污权。例如，该企业可以不用花钱，完全以技术治理（每年减少农业面源污染10吨）获得点源排放权。点源－面源排污权交易制度还处于探索期，尚未进入试点，涉及的技术难点很多，其中如何核证农业面源的减排量或治理量是关键。制度成熟后，也完全可能出现农业面源向点源购买排污权交易的逆向交易。点源－面源排污权交易的基本思路其实就是环境质量目标模式。

（四）

规制剩余污染

在理想情形下，如果环境容量（TMDL）计算科学，MOS设定合理，点源面源都严格按照分配总量排放，流域水质应当都达到预设的环境质量标准，良好水环境得以实现。但至少在当前阶段，这一理想情形难以实现。这并不只是制度安排本身的问题，和任何法律规制领域存在的问题一样，农业面源污染防治领域不可能不存在行为主体违反规则的问题。制度安排不合理或对制度的违反都可能造成农业面源污染，更多的情形是在制度安排已经不足以满足良好环境的需要（例如基于历史数据的总行为控制模式）的同时，行为主体还违反制度规则。事实上，工业点源污染也存在类似的剩余污染规制问题。这就需要对制度安排不合理或违反制度造成的农业面源剩余污染进行规制。

此外，就我国具体国情来看，“追求增长的发展观、城乡二元经济社会结构、农业面源污染的负外部性、治理成本高及多元化的农户生产行为是造成农业面源污染的主要原因”。在没有从根本上解决农业面源污染原因的前提下，面源污染将不可避免地长期存在。也就是说，即便已经明确了环境质量目标，也已经有效运用前述规制手段，限于长时段内的结构性因素，还是会产生一定水平的农业面源剩余污染。这就对政府的农业面源污染剩余规制治理水平提出了较高要求，现阶段主要是通过转移支付的方式加大农业面源剩余污染治理的投入。近年来，我国政府已增加了对农业面源剩余污染治理的投入，2018年至2021年中央财政累计下达资金183亿元支持长江经济带相关省份开展农业面源污染治理以及农村生活污水垃圾和黑臭水体治理。最终的治理主体仍然是地方政府，也不能仅仅依赖增加资金投入治理剩余污染，剩余污染规制离不开多元共治，资金投入必须转化为实际的技术治理才可能实现良好环境，这一过程中自然离不开环保产业的发展。

四、基于环境质量目标模式的个体规制

基于环境质量目标模式的上述三项政府责任属于以政府为实施主体的基本制度。在农业面源污染的多元共治框架下，政府责任固然是关键，但仍然离不开对污染源主体的具体规制，这种规制仍然需要基于环境质量目标模式。与前述三项政府责任不同，这些具体制度的法律责任主体是造成农业面源污染的个体。

（一）

直接规制

直接规制是法律规制的基本形式，在农业面源污染防治领域也不可或缺。环境法在规制作为组织形式的工业点源排放的同时，也应该对个体排放有一定程度的规制。农业面源污染源主要来自化肥、农药和小规模畜禽养殖，而这些污染源的主体是分散农户（个人）而非组织（企事业法人），对其规制应注意与既有的主要针对组织规制的行为-惩罚模式相区别。将个人作为规范单位，需要环境法在理论和调整方法上作出变革。因此，需要在环境质量目标模式下完善现有法律规范和责任。与工业点源污染不同的是，农业面源污染通过行为—惩罚模式的直接规制成本巨大，这既是由面源污染的分散性决定的，还和公众对农业性质的普遍认识有关。重罚工业违法污染已经成为社会共识，但处罚分散农户个人，难以符合比例原则：尽管分散行为的汇总造成水体污染，但分散个体的行为本身只造成轻微污染，这和工业点源的情形并不相同，后者往往是单个企业的排放就可能造成巨大污染。即便可以确定分散农户造成了足以处罚的污染，但由于农户的经济条件，难以通过公益诉讼的形式使得其在事实上赔偿生态损害。

环境质量目标模式对个人直接规制的影响主要体现在TMDL的约束下设定行为标准、确定合理行为的边界，确定农业面源污染的行为是农户个人行为还是可以纳入已有行为—惩罚模式的行为。对于后者，直接适用既有法律即可，例如对于违法销售化肥农药的行为根据现有法律予以处罚，只是需要根据环境质量目标模式修订已有农业标准并设置新的标准。对于前者，可以用技术指导和协议规制等软性制度予以规制，由于这些制度直接作用于个体行为，因此属于直接规制。在环境质量目标模式下，技术指导与协议规制的最终目标是实现某一或某些污染因子的减排或合理排放，使得其排放量满足TMDL环境质量的要求。

就协议规制而言，比较法上，英国于1989年划定了10个地下水集水流域为硝酸盐敏感区，区内的农民在自愿的基础上与政府签订为期五年的协议，对施肥方法、施肥量和施肥时间等方式进行调整，农民的损失则由政府发放补贴的形式补偿。这一措施对保护饮用水水源发挥了重要作用。我国未来也可以在具备条件的地方基于行政协议的理论与实践试点农业面源污染的协议规制。

当然，对于个体的直接规制，在某些继续作出转变的特定领域，也可以用行为—惩罚模式予以补充，但行为—惩罚模式不能成为农业面源污染的主导规制模式。例如目前在解决秸秆焚烧问题上，“政府主要采用的是命令控制型规制工具，即采用直接行政命令附带严格的执法与监督，对特定污染进行控制与管理”。比较法上，1996年通过的《德国肥料条例》规定了有机肥料的最大用量，耕地不超过每年每公顷170千克，草地不超过每年每公顷210千克，同时还限制有机肥料的施用时间，即在每年的11月15日至次年的1月15日养分最易流失的这段时间内禁止施用有机肥料，在土壤渍水、结冰和积雪期间禁止施用有机肥料，对违法施肥者将予以行政处罚。

（二）

间接规制

现代社会中的污染肇始于工业污染，传统社会的农业和生活不存在大规模面源污染问题，没有对社会造成全局性的污染公害。现代农业面源污染的实质仍然是工业污染：水体中的COD、氮、磷，表面上看来自农民的撒药施肥行为，但实质上是工业生产的农药、化肥、薄膜通过农民和农业对环境造成污染。农民和农业只是工业污染的中间过程而不是根源。如果理解了农业为工业生产之延续，则农民行为则是以农业表象呈现的工业生产之一环。因此，对农民行为的控制不能仅从农业角度考虑问题——应该认识到农民最清楚如何使得农业效益最大化——而应该从工业生产的角度考虑问题。基于这一理解，农业面源污染规制的思路可以进行如下转化：尽管可以通过控制、激励农民行为减轻农业面源污染，但规制的根源仍然要回到工业生产，即对生产化肥、农药的企业施加限制（与此同时应予补贴），这种限制可以通过法律制度或产业政策的方式。《循环经济促进法》上的生产者责任延伸制度，可以适用于作为农业面源污染根源的化肥、农药生产者。把部分农业面源污染规制转化到工业点源污染规制，是对农业面源污染的间接规制。

（三）

激励规制

既然环境质量目标模式的目的不是规制行为而是达到良好环境，且农业面源污染主体的特性决定了直接规制效用低下，那么通过政府责任提供经济激励自然应该成为农业面源污染防治的主要制度。经济激励是农村面源污染防治最普遍和最重要的措施，在发达国家同样如此，“发达国家几乎所有的农村面源污染防治措施都建立在不削减农民福利的基础上”。农村面源污染防治在多数情况下被视为应由公共财政支付予以解决的公共利益问题，并不像工业点源污染那样严格实施污染者付费原则。工业污染适用污染者付费原则，只要造成污染就要承担责任，工业污染标准制定十分严格精确；而农业面源污染由于历史原因，不能要求农民完全承担污染责任，农业污染标准制定需要考虑这一客观因素，合理的农业排放标准既不是零污染，也不是最佳污染，而是通过谈判或交涉而确定的合理“污染”。只要确立了这一合理标准，如果高于这一标准，应被视为效益贡献，由公共财政负担；反之则由污染者负担。也就是说，对于农民而言，应当确立双向机制，而不是像工业那样单向的处罚机制。

就我国国情而言，在缩小贫富差距、共同富裕的政策背景下，不宜对分散农户征收污染税实现行为模式的转变，而应采取经济激励促进行为模式的转变。但是，不能把经济激励简单等同于“发钱”，经济利益必须与环境质量改善相联系，不能直接发放补贴了事。“在农村劳动力转移的背景下，劳动力转移部分通过农业劳动力成本增加刺激化肥对劳动力的替代效应，大部分是化肥对劳动力转移的直接替代，增加化肥施用，增强农业面源污染。”在此背景下，对农民的农业直接补贴反而会加重化肥面源污染，因为农民会用这部分补贴替代劳动力，直接补贴应适当同环境目标或化肥施用质量挂钩。

“我国应汲取美国的经验和教训，设计我国的农业面源污染防治补助资金使用效益评估标准。”缺少起码评价标准的补助资金难以起到防治面源污染的作用，这种标准的设定不能仅仅规范资金的使用，还需要对资金使用的实际效果进行适当评估，或者至少设定实际效果的目标导向，即“从以资金规范使用为重心的绩效评价标准转为以所获环境效益为中心的评估标准”。

（四）

类型化规制

规模以上经营主体农业面源污染规制可以参考工业点源规制的做法，而对于典型的分散主体的规制，则需要进一步类型化。环境质量目标模式的最终目的是完成从单纯的防治污染到达到良好环境的转型。良好环境一般应由环境质量标准来界定，然而良好环境是一个整体，并不存在一个从整体上界定环境质量的量化指标，因此，需要对环境因子乃至生态要素分类量化。就农业面源污染而言，最重要的指标是水体中的化学需氧量、氮、磷含量。以磷（总磷）为例，不同污染行为或污染源的磷产生机制不同，同样浓度和总量的磷对不同地方的水体造成的污染程度不同，不同地方的发展阶段不同因而可投入农业面源污染防治的资源也不相同。因此，有必要根据磷污染产生的原因、流域环境容量和地方发展的具体情况这三种因素来规制磷的农业面源污染。而完成这一任务显然不能仅仅依靠国家层面的立法和政策，地方政府责任应当发挥更加积极的作用。下文分别就这三点类型化规制进行简单讨论。

第一，根据不同原因行为的特征区分规制。前文已述，农业面源污染原因行为多种多样，其物理化学机制和行为机制存在很大不同，需要针对不同的行为采取规制手段。当前我国农业面源污染规制的重点行为是化肥、农药施用和畜禽养殖。《农业面源污染治理与监督指导实施方案（试行）》（2021）明确指出应“深入推进重点区域农业面源污染防治，以化肥农药减量化、规模以下畜禽养殖污染治理为重点”。因此，下文将重点论述对这三类行为的规制。

化肥与农药。过度施肥除了农民认识所限之外，还存在操作成本（测土配方）和劳动力成本问题。“测土配方施肥技术推广工作，需要足够的专业技术人员分别从事测土、配方、施肥指导等工作。”针对测土配方，我国现行法已有规定，但并未设置可操作性制度，如何让测土配方落地是未来制度设计需要着重考虑的问题。劳动力转移造成的劳动力成本增加从而导致过度施肥问题无法在环境规制法层面完成，需要根据历史阶段是我国国情通过更高层次的顶层制度设计予以解决。例如乡村振兴的实现，显然可以从根本上减少化肥的施用量。此外，由于有机食品不可以施用化肥，在条件成熟的地区用价格机制和技术支持引导农民种植有机食品或采用传统农业生产方式也是具有可操作性的选项。农药污染涉及的问题与化肥类似，都是过度施用，不同之处在于，过量施用农药除了可能造成面源污染之外，还可能导致食品安全问题，因此可以从食品安全规制层面倒逼农药施用问题。

畜禽养殖。传统小规模畜禽养殖粪肥主要消耗在自家土地上，一般不会产生面源污染问题。但以商品生产为目的的集约化养殖则势必造成面源污染，畜禽养殖业面源污染的根源是“种植业与养殖业的分离使得巨量的畜禽粪便得不到及时的利用和消纳，直接或间接进入水体、土壤、大气等环境”。因此，不宜完全按照工业治污的思路来处理畜禽粪便，“而应该通过一定的方式促使其重回农业生产系统，这才是解决问题的根本途径”。例如，在畜禽养殖场选址时即考虑到与种植业的结合，在养殖场远离农区的情形下配套建设粪污发酵熟化设施，将粪污做成有机肥重回农业系统，这些都需要政府相应的专项补贴。而对于工业模式的畜禽养殖企业，应当强制其制定畜禽养殖场农田最低配置（即畜禽饲养量必须与周边可蓄纳畜禽粪便的农田面积相匹配）、建设畜禽粪便污水综合利用或无害化处理设施等。农业农膜使用、水产养殖、秸秆焚烧、农村生活污染等领域都需要根据环境质量目标模式区分不同领域面对的具体为，总结经验、设计相应制度。

第二，根据不同流域特征区分规制。例如，磷关键源区只占整个流域的一小部分，磷流失量的90％来自10％的区域，主要分布在靠近河流的区域。“借助科技手段识别流域内污染关键源区（CSAs）突出治理与管控措施的针对性，已被公认为是减轻面源污染危害的关键技术并得到了广泛的应用。”此外，环境质量目标是某一地方的总体目标，仍要根据不同区域或流域分别制定子目标，这是由不同区域或流域的功能所决定的。例如，在饮用水源保护和工业用水区，不可能设定相同的环境质量目标，我国《地表水环境质量标准》对此已经进行了明确区分，应根据不同功能区区分规制。

第三，根据不同地方经济发展水平区分规制。针对不同地区的实际情况，需要在规制手段和强度上有所区分。首先是区分东西部不同的发展水平进行区分规制，“中西部省份多处于城镇化扩张效应占主导地位的阶段，将是未来化肥面源污染防治的重点，应兼顾城镇化推进和化肥面源污染防治，加强与东部发达省份政府部门的合作与协调”。“东部地区经济优势、技术优势和人才优势较为明显，应适当加大地方环境自主权。……对于经济相对落后的中西部地区而言，环保系统人员数不宜继续增加，并考虑进一步压缩地方政府在环境政策上的自由裁量空间。”其次还需要进一步根据具体地区的城镇化水平区分规制，“城镇化对化肥面源污染的影响具有单一门槛效应：伴随着人均收入跨越各省份的门槛值，城镇化对化肥面源污染的影响由扩张效应主导转变为质量效应主导，即从促进转变为抑制”。

五、结语

农业面源污染规制具有不同于工业点源污染规制的特点，不能照搬后者的立法思路与规制模式，在环境质量目标规制模式下，统合行为—惩罚与总行为控制模式的既有制度，形成直接规制、间接规制、激励规制与类型化规制的体系，并以政府责任的形式规制剩余污染。总体而言，行为—惩罚模式、总行为控制模式和环境质量目标模式，这三种规制模式是后者兼容前者的进阶关系。环境质量目标模式应当基于改善环境质量的目标重塑前两种模式的具体制度，与此同时发展出新制度（点源－面源排污权交易、剩余污染规制等），两者不可偏废。在不同的发展阶段，三种规制模式分别发挥不同作用。在生产力水平尚未高度发展、环境科学也不发达的阶段，只能用行为—惩罚模式来规制污染排放，在这一阶段，对污染的认识停留在工业点源污染，无论从知识储备还是规制能力上都无法关注农业面源污染。当对环境容量和生态承载能力有了初步科学认识之后，才可能出现总行为控制模式，总行为控制模式的目标并非从总体上提升环境质量，而是控制污染。在这一阶段，重要的着眼点仍然是控制工业点源污染行为，初步涉及农业面源污染规制。生态文明阶段，工业点源污染规制的边际效用递减效应使得农业面源污染规制成为急需解决的技术与制度问题，基于环境质量目标规制模式对工农业全域污染规制并提升环境质量成为必选项。农业面源污染防治与良好环境之获得并非朝夕之功，无论是对TMDL的科学研究还是污染防治制度乃至农业农村在国民经济中的整体定位等更为基础的制度变革，都需要在经验的积累上逐步完成。如果不顾科学研究水平和我国农业农村的实际情况，单纯的具体制度层面的变革将难以取得良好的效果。当然，在农业面源污染长期的治理过程中，一些已经被试点或一般实践证明为有效的制度，仍然应该及时进入立法。以环境质量目标规制模式为指导思想，根据实际情况分阶段改良已有制度或设计新的制度，是我国农业面源污染规制的稳妥道路。

原文链接

基于环境质量目标模式的农业面源污染规制《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》简介

《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》系CSSCI来源期刊、全国中文核心期刊、中国人文社科核心期刊。主要刊发社会科学类最新前沿学术论文。

原标题：《陈伟｜基于环境质量目标模式的农业面源污染规制》

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