一脉相“城”——《上海手册》国际合作篇历程与展望（上）

《上海手册》简介

为传承上海世博会的精神遗产，自2011年以来，上海与联合国人居署、国际展览局按照“五年总编，每年报告”的模式共同修编《上海手册》。多年来，《上海手册》持续关注城市发展状况，不断更新内容，旨在为寻求创新发展模式的城市规划者和管理人士提供案例形式的指南，以推动实现更加绿色、公平的人居环境。《上海手册》已成为世界城市日的重要知识产品，落实可持续发展目标和《新城市议程》的重要工作文件，也是开展多边合作的可更新国际文件。

摘要

上海国际问题研究院团队自上海世博会首次举办就高度参与相关设计、运行和宣传工作，从国际视角看待城市问题与治理符合全球可持续发展的客观现实与时代变革。城市可持续发展与城市合作已密不可分，当前经济环境下城市间命运共同体的本质愈加凸显。国际合作篇作为《上海手册》中侧重城市外向型治理的章节，旨在通过介绍城市合作的不同形式，为城市可持续发展带来更多制度创新启示。本期推文为《上海手册》国际合作篇历程与展望（上）——历程篇。

一、城市可持续发展与城市合作

随着现代化、全球化和城市化推进，城市人口比例和数量不断上升、占据人口分布主要部分，因此城市也是人类应对气候风险、自然灾害、环境退化、地方冲突的主要场域，应对这些问题其本质是对城市发展路径的探索与规划。同时，现代社会的发展带来了城市这一主要形态，其内在高度集中的人口、要素在经济、生态、社会等领域交织互联，城市风险也随之渗透或覆盖多个领域，这一情况也得到了《2020世界风险报告（The Global Risks Report 2020）》的印证。12

城市治理具有内向型治理与外向型治理相结合的特点，城市外向型治理涵盖公共事务参与、对外开放、文化多样性与包容性、时空便利性、人才、公众认可、科研发展、经济安全等领域，城市对外交往结合了官方对外交往与民间对外交往，是推动外向型治理前进的主要手段3。随着全球治理的发展呈现多元化和跨国化趋势，其中城市在转型大潮中脱颖而出，成为重要的治理主体。城市是推动政策更新与多元合作的重要角色，自全球治理议题出现以来，城市始终展现出极大的低局限性、机制灵活性和适应性，并通过跨国网络便捷地交换信息与专业知识。在全球治理互动网络中，城市在发展路径、文化教育、生态环境保护、移居和移民、技术转移等领域都发挥功能载体的作用。地方政府的作用在全球治理互动网络中尤为值得重视，即地方政府与海外交往通常跨越多个管理层级，在城市对外交往发展走向繁荣的过程中，城市与全球治理与国际组织之间的关系发生了新的变化。以城市为代表自下而上的治理模式正在为全球公共产品的建设提供了新的思路。扎尔格哈尼（S.H. Zarghani）等人指出以城市（特别是大型全球城市）为代表的“次国家行为体”已然成为积极的国际体系参与者、践行者，在全球共有的金融、气候环境、卫生、公平等问题上，城市不仅具有参与对外交往事务的强烈意愿；与此同时，国内权力下放使得城市拥有了处理涉外事务的自主权，具备了进行城市合作的实际能力。城市合作的授权性提升已经成为一种发展趋势，自下而上的实验主义治理模式日益成熟。全球城市合作范式发生了一系列的转变，这集中体现为以下两个方面：一是全球城市自身发展的流动空间及功能网络性研究，二是基于全球城市国际联合以及城市合作的发展的跨国城市联盟研究。Nitschke基于德国市政发展研究认为，城市间（City to City, C2C）合作在于提高其效率、有效性及其与国际发展合作框架的结合质量4。从具体实践的角度来看，未来韧性城市应具备由政府与社会多主体参与协作的平灾结合型多元防治体系，通过能源创新、储备调配、循环经济、数字网络等手段，建立去中心化、自下而上的韧性能力。2019年5月13日-17日，日内瓦举办第六届全球减灾平台（GP2019）会议，主题为“韧性红利：建设可持续和包容的社会（Resilience Dividend: Towards Sustainable and Inclusive Societies）”。出于在国家、城市等不同层面对于城市发展战略和区域一体化战略的利益基础的审视，标准化的工程推广难以匹配城市自身发展及转型实际需求，因此需要思考如何在建设韧性城市的同时兼顾城市发展追逐的规模聚集效应和高新技术的投资效益比5。

现代城市治理愈加强调在城市网络基础上的互动型协同治理，尤其在全球性风险不断叠加的今天，城市韧性能力建设必须依靠城市对外交往实践来增强。新冠疫情、气候变化、地缘冲突引发了城市对其在生产-生活安全、能源安全、全球治理议题上共同面对的全球层面的外部挑战和集体困境上的思考与转型。以气候变化为例，城市通过举办气候大会、组建跨国气候治理城市网络、气候政策制度创新等形式，通过发挥枢纽作用，创建和吸引立体多元合作，其中不乏经典案例：例如人居III大会对《新城市议程》的筹备由数千地方政府、地区性政府全球工作组或城市联盟参与其中6。《绿色城市宣言》、《市长与地方政府气候保护协定》等国际协定也具有相似背景。值得注意的是，每年联合国气候大会的主办城市往往在全球治理发展中发挥领头羊的作用，推动着气候谈判和气候治理前进，例如1992年在巴西里约热内卢召开联合国环境与发展会议使巴西和全球对气候变化的认知开始发生变化。此外，随着对灾害影响认知的不断提高，城市需要具备韧性已成为国际共识，“100韧性城市（100 Resilient Cities）”7 、宜可城-地方可持续发展协会（ICLEI - Local Governments for Sustainability）8等国际组织引领了对城市可持续发展“韧性化”的认识。

二、《上海手册》国际合作篇引例历程

国际合作篇的引例主要围绕优秀的国际合作形式或当年全球治理的热点展开。

2018年国际合作篇着重介绍城市合作与全球生态文明建设，对全球城市合作交流下的全球气候治理、国际组织在城市生态文明与城市可持续发展上的努力与成就、生态文明国际论坛驱动下的城市发展与合作等案例进行深层分析，既强调城市合作过程中城市管理者角色的重要性、城市合作规章化与制度化的必要性，也强调城市合作过程中生态文明与绿色发展理念与城市发展战略理念的结合与推广，同时也突出了城市合作过程中，科学技术的应用与推广是生态城市绿色发展的必经之路。希望向城市领导者提供生态城市绿色发展领域中全面的城市合作建议，推动城市参与全球治理的合法化、机制化，常态化，拓展实施路径的多元化和高效化。

2019年国际合作篇从城市合作创新的两个方面出发，其一是治理创新，其二是话语体系创新。在全球治理中的发展模式、文化交流、环境保护、跨国移民、教育交流、技术扩散等问题上，城市都扮演着示范者、践行者等功能载体的角色。城市通过地方政府间的跨国联系有跨越多层全球治理的能力，城市与全球治理与国际组织之间的关系发生了新的变化。以城市为代表自下而上的治理模式正在为全球公共产品的建设提供了新的思路。国际城市间的交流与合作随着全球化、信息化的发展也产生了新的变化，为发展模式的创新、城市智慧的分享、人类福祉的实现提供了新的平台与窗口。全球城市合作范式发生了一系列的转变，这集中体现为以下两个方面：一是全球城市自身发展的流动空间及功能网络性研究，二是基于全球城市国际联合以及城市合作的发展的跨国城市联盟研究。

2020年国际合作篇专注于全球命运共同体视角下的公共卫生安全合作。2020年新冠肺炎疫情让全世界都度过了一个“寂静的春天”，在疫情面前，全人类都是“利益攸关方”，城市合作是建设全球健康治理的重要基石，更需要避免“邻避主义”。当前形势下城市合作的关键词是：信任、制度和文化。为了更好的应对金融危机、气候变化、环境污染、流行病、移民等全球性挑战，不同国家的城市，通过自愿、互利以及协商的方式开展制度性合作，建立起一个网状的组织架构和治理平台，即跨国城市联盟，来促进相关信息、知识、技术的交流，从而提高城市层面在全球多议题治理中的资源调动能力和制度性影响力。而在中央政府的授权和指导下，利用某一具有合法身份和代表能力的城市当局及其附属机构，以城市外交的方式，与其他国家的官方和非官方机构围绕非主权事务，开展制度化的沟通，已对城市间的国际合作发生积极作用。基于友好城市或经济合作的基础，而形成的区域内乃至国际间的城市联盟和城市网络，成为应对病毒传播、促进医药技术互补、健康风险防控策略制定、城市医疗保障体系建设等合作的有效机制。

2021年国际合作篇聚焦气候行动，从气候变化与气候行动的角度论述包容性增长与城市可持续发展下的城市气候能力建设。气候变化不仅是环境问题，归根结底还是发展问题。治理气候变化问题有赖于零碳转型，零碳转型在全球范围内已经迫在眉睫，一是通过发展低碳技术加速低碳转型；二是通过各国制定具体的零碳转型规划，加强本国社会共识；三是促进全球合作。城市发展应更多考虑“普惠式增长”“益贫式增长”，将公正转型能力作为衡量城市经济发展领导力的重要标杆。同时调动跨国企业的力量，帮助气候脆弱城市建立去中心化、自下而上的韧性能力，稳定城市经济发展。

2022年国际合作篇围绕可持续发展本地化展开，着重介绍联合国旗舰项目，重申了在向2030可持续发展目标迈进过程中地方和区域政府的重要性，并分解了可持续发展目标本地化进程的三个阶段。首先，地方和区域政府与地方和区域政府协会（LRGs和LRGAs）及其网络需要通过提高认识和加强宣传，积极提升可持续发展目标的知晓度，并确保采用广泛参与的实施方法，增强社会所有成员对可持续发展目标的主人翁意识。其次，为实现可持续发展目标，地方和区域政府必须确定可持续发展目标本地化优先事项，以解决与背景相关的城市或地区的发展差距，将这些优先事项纳入地方发展计划，使之与可持续发展目标相一致，以促进地方发展。第三，监测和报告在与政策制定和规划直接挂钩时的重要性，为城市和地区提供机会跟踪其在实施个别可持续发展目标方面的进展，并制定应对政策和战略。全球倡议和网络的作用和价值是可以在本地化进程中为城市以及地方和区域政府提供支持。“地方2030”联盟是创新的全球平台和网络，它为可持续发展目标的实现提供支持，而可持续发展目标城市倡议促使各方开展合作，根据可持续发展目标加速可持续城市化。此外，可持续发展目标本地化学习模块是重要的参考点，有助于在主要城市行动者之间建立有关进程的知识，而世界城市和地方政府联盟、全球工作组网络以及联合国地方当局咨询委员会仍然是支持和推动地方和区域政府落实《2030年可持续发展议程》的关键力量。

2023国际合作篇以“调聚资源，促进转型”为题，资源流动的角度看待城市治理与可持续发展创新突破。气候问题一直毋庸置疑是发展问题，但在气候极端化的趋势下，推行解决方案需更多资金支持。由于资金限制，目前的适应水平与理想状态间仍有很大差距。如何处理好生态保护与减贫之间的关系，走绿色低碳高质量发展之路是亟待解决的问题，“加速”且“公平”的行动对可持续发展至关重要 。可持续发展同样需要平衡人的生产、生活与生态系统保护两方面的需求。

注释

1 朱志萍：《城市公共安全动态隐患治理理念与实践探索》，《上海城市管理》，2022年第3期，第47-53页。

2 World Economic Forum, The global risks report 2020, January 15, 2020, https://www.weforum.org/reports/the-global-risks-report-2020, pp. 6-7.

3 赵可金、陈维：《城市对外交往：探寻全球都市的对外交往角色》，《对外交往评论》，2013年第6期.

4 Ulrich Nitschke, Ulrich Held; Stefan Wilhelmy; "Challenges of German City2city Cooperation and The Way Forward to A Quality Debate", Habitat International, 2009(2), pp. 134-140.

5 IISD/ENB, 6th Session of the Global Platform for Disaster Risk Reduction (GP2019), Resilience Dividend: Towards Sustainable and Inclusive Societies, https://enb.i

6《新城市议程》于厄瓜多尔基多市联合国住房与城市可持续发展大会（人居III）被采纳，2016年12月23日为联合国大会所签署。参见联合国大会文件：联合国《新城市议程》，

https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-71-256.shtml

7 Judith R, “The resilient dividend: Managing Disruption, Avoiding Disaster and Growing Stronger in an Unpredictable World”, New York: Public Affairs, 2014, pp.5-18.

8 ICLEI, Resilient Cities, Thriving Cities: The Evolution of Urban Resilience, https://eastasia.iclei.org/publication/resilient-cities-thriving-cities-the-evolution-of-urban-resilience/.

isd.org/undrr/globalplatform/2019/about.html

作者 朱云杰

上海国际问题研究院公共政策与创新研究所助理研究员