超大城市公共场所母婴室建设的管理困境与优化路径

母婴室与母婴利益休戚相关，打造优质母婴设施是打消社会生育顾虑的重要一环，是解决人口生育问题的突破口。

自《上海市母婴设施建设与管理办法》（以下简称《办法》）发布以来，上海市各单位十分重视，纷纷采取实际行动以加强完善商场内部母婴室的建设和管理。自上海发布母婴室相关政策文件以来，相关产权单位纷纷采取行动，完善母婴室建设与管理。

据上海市卫生健康委员会调查显示，2018年上海公共场所母婴设施总体配置率为45.1%。据2023年3月13日“上观新闻”发布的数据显示，上海市妈咪小屋的数量在上海市总工会的管理引导下逐步增至6100家，并保持稳步增长趋势。

此外，为方便市民查找公共场所母婴设施，上海市卫生健康委员会依托“随申办·市民云”手机APP平台，打造本市公共场所母婴设施电子地图，并于2018年6月28日正式上线，目前已收录近700个公共母婴设施点“点位信息”。

然而，不少公共场所并未真正落实上海市母婴室建筑规范，其母婴室内部设施建设与管理水平远落后于市民心理预期。

课题组对108家商场进行了走访调研，结合问卷调查法、访谈法，对母婴室现存问题进行总结与反思，探讨上海市公共场所的母婴室建设管理的优化路径。

尽管母婴室的数量正与日俱增，但预期的内涵式发展并未出现。目前上海市民对母婴室的满意度评分仅3.51/5分，高达94.8%的受访者偏向非常有必要改善现有母婴室。

公共母婴设施建设与管理的难点

经过多方调研发现，这与目前上海公共母婴设施在建设与管理方面存在的不少难点有关，具体表现如下。

法律法规和行业规范仍显缺位

2016年11月，国家卫计委发布《关于加快推进母婴设施建设的指导意见》， 2018年6月，上海发布《关于加快推进上海市母婴设施建设的实施意见》（下称《意见》）。2023年2月，上海市卫生健康委员会等部门印发通知，实施《办法》，《意见》同时废止。相较《意见》，新发布的《办法》大大规范了上海母婴室建管责任的灰色地带，补充了部门职责、母婴室设置要求、母婴设施监督管理等关键政策。

在《意见》实施五年的时间内，上海母婴室建管存在如下问题：

（1）《意见》的落实不够理想。相当部分母婴室甚至未达《意见》附件中的国家推荐标准，诸多大型商场未设置母婴室、将母婴室关闭上锁，或将无障碍卫生间和母婴室直接合并。

（2）管理主体和权责不统一。市卫健委《意见》虽将大型商场归入公共场所共同整治其母婴室，但实际上各区卫健委管理责任、力度不统一，建管几乎仅靠产权单位自觉。

（3）缺乏资金支持。《办法》对商场母婴室的管理仅限“制定指引”“案例宣传”，督促作用不够，资金支持近乎零。经过调研，项目组发现自主达到母婴室建管标准的商场占少数，多数商场拨不出母婴室管理的经费，某商场物业负责人表示，商场母婴室的建设管理费用均由商场一力承担。

可见，《办法》虽对母婴室建管做了规范，但是并未提及为民众愁盼、为产权单位困扰的重要细节。例如，《办法》只提及冲泡奶粉所需的热水配置，却忽略了母乳瓶喂的孩子需用温奶器加热冷冻母乳的情况。《办法》中的母婴室规范仍待从使用者角度进一步细化。

现有品质与用户需求存在错配

上海公共空间母婴室供需差距较大，尤其是交通枢纽和公共文化场所；商场母婴室稍显平衡，但供需仍有两倍差距。受访者经常出现找不到母婴室、排队等候、母婴室不开放或母婴室被无关人员占用的情况。在走访的108家商场中，有21家不配备或进不去母婴室，有13家能进入但是无法正常使用，总比例高达31%。

图表 1 上海各类公共场所的母婴室供需对比 本文图表均由 作者 制

图表 2  受访者使用母婴室时曾遇到的情况

在母婴室内部设施设置方面，虽然超过90%的调研商场母婴室配置了尿布台、哺乳椅、洗手台，但仅25%提供了婴儿椅、哺乳间、温奶器、湿巾，不足10%设有消毒柜、尿不湿等设施。而调研发现，使用者对母婴室功能的期待远不止换尿布和哺乳，母婴休息、加热大月龄宝宝辅食、给背奶妈妈提供吸奶配套设施等也在需求范围内。上海母婴室设施的多样性、兼容性还需进一步提高，以满足使用者的多样化需求。

图表 3 上海母婴室内部分设施的供需对比

图表 4 受访者对母婴室的功能期待

设施建设与后期维护重心失衡

当前，上海公共母婴设施“重建设、轻维护”的现象甚为常见。调研发现如下三个问题：导视机制不完善、单位管理不严格、数字化服务不到位。

（1）导视机制不完善

42%的受访者遇到过找不到母婴室的情况（包含场所本身未设置母婴室），而母婴室位置偏僻、导视系统模糊使寻找母婴室难上加难。

实地调研中，仅一半商场同时具备正确的地图导览、悬挂式指示牌与入口处指示牌，9家没有任何导视标识。商场地图导览普遍存在缺少母婴室标识的问题，或存在误导标识，例如母婴室实际位置与指向完全相反。

（2）清洁维护不严格

在走访的108家娱乐文化场所中，同时有管理条例和清洁记录的仅10%，随意借母婴室休憩、挪用公共用品的情况也常发生。

（3）数字化服务不到位

在随申办“婚育婴幼”服务板块内进入“母婴设施”专栏，能看到母婴室地图点位信息和5篇母婴知识小文章。但该栏目存在“详细信息不详细”和“导航未嵌入”两个问题：在该专栏中随机抽取上海50个母婴室点位，约48%的母婴室详情内的提供服务一行笼统显示“母婴室”，导致使用者对母婴室提供的具体服务一无所知；点位信息呈现在地图上却没有导航，使用起来并不方便。

图表 5 “随申办”对母婴室提供服务的表述

而“婚育婴幼”服务下的“‘爱心妈咪小屋’查询”专栏，存在信息更新不及时、导航系统关键点位涵盖不全等问题。以松江区为例，相关医院、社区卫生服务中心已建母婴室21个，7家大型商场配备母婴室，公共妈咪小屋已建十余个，页面却仅含7个点位；进入点位之后，页面提供信息仅限导航与电话。

监管水平参差不齐

以松江区为例，由区卫健委、工会主导管理的医疗卫生机构母婴设施和“爱心妈咪小屋”（非公共母婴室）具备相对完善的评价机制；但由商务部门、文旅部门等分管的大型商业网点、文化体育场馆、旅游休闲场所内的公共母婴设施质量则参差不齐。

 “男性勿入”与育儿责任矛盾

当前母婴室普遍设有“男性勿入”标识，加重了母亲在公共场所独自承担照顾孩子的重担，而父亲受“男士勿入”制约，无法在公共场合单独或协助带娃。母婴室性别准入门槛正不断加剧家庭育儿责任的不对等。

问卷显示，超过90%的受访者认为男性可进入母婴室。在公众号“上海发布”介绍《办法》的推送评论区内，“呼吁男性进入母婴室”的留言获得了最高赞和回复。

图表 6 受访者对男性进入母婴室照顾孩子的支持程度

进一步分析后发现：

（1）男性相较于女性更希望能够进入母婴室

根据线性回归模型推断：男性更希望进入母婴室承担育儿工作；而女性对于男性进入母婴室更为谨慎。

图表 7 家庭身份与是否支持男性进入母婴室回归

（2）女性在隐私被保护的前提下接受男性进入母婴室

访谈结果显示，降低母婴室性别门槛有助于让父亲参与育儿过程，但前提一定要保护母亲隐私，有受访者建议母婴室设置自动落锁或智能锁显示“使用中”，以避免陌生男性不小心进入。

（3）绝大多数受访者潜意识认为母婴室“男性勿入”。

72%的受访者潜意识认为母婴室“男士勿入”，这与母婴室普遍采用“排他”设计分不开，大部分母婴室门口贴有“男士止步”的标识，母婴室的导视标识往往绘制为女性形象。

图表 8 项目组实地走访中发现的导视标识

图表 9 受访者对母婴室“男士勿入”的潜意识认识

服务机制与公众认知较为薄弱

当下有关公共母婴设施的意见反馈渠道和响应机制仍显薄弱。调研发现，部分母婴室使用者曾投诉过某商场母婴室服务问题，然而并未得到所在场所物业的有效回复。在全市范围内，能够自觉主动建立有效反馈机制的单位寥寥无几。

同时，市民对于公共母婴设施的认识水平也有待提升。调研发现，近40%市民对母婴室的概念、职能以及完善母婴设施建设与管理的必要性都存在不同程度的认知缺失。

图表 10 受访者对母婴室职能及基础设施知晓情况

以上调研发现的母婴室建设与管理困境来源于资金支持不足、管理权责不清晰、合作平台缺乏等深层原因。作为增进民生福祉的公益设施，母婴室建设和管理的上层规划责任来源于政府，而建设与管理具体工作则是落在产权单位肩上，提升社会公众对母婴室的了解，加强社会参与母婴室建管意识则又不得不依靠民间力量。

优化公共母婴设施建设与管理的建议

针对上海市目前公共母婴设施建设与管理的痛难点，有必要明确界定服务各主体的应行之事、应尽之责，充分发挥各主体完善供给、提升服务的能动性，使上海母婴室建设管理臻于善治。

服务主导者——政府，应以法律法规为抓手，制定囊括母婴设施责任主体与治理内容的相关规范，清除权责灰色地带和治理空白区块。可以对现有母婴室建设、管理、使用状况作全面摸排，绘制使用“热力图”，对“需”下药改善地区母婴室建管供给。同时，对公共母婴设施质量进行动态监测，完善评估指标。例如，将母婴室建设的质量纳入“儿童友好城市（区）”建设的指标以及各类公共场所评价指标范围内。在治理过程中，抓住数字化转型的发展契机，打造母婴设施智慧使用模式，实时滚动更新点位信息，开拓预约、导航、反馈等便民功能，真正做到“母婴服务一网通”。

加大母婴室建设意义、管理办法等相关知识的传播力度，增进全社会对母乳哺育的认识；通过提倡育儿责任父母共担，分阶段丰富完善母婴室性别准入门槛，营造社会“共育”氛围。

对于服务提供者——产权单位来说，针对资金支持不足问题，可招商引资，吸引多品牌投资母婴室建设。质量较高的母婴室一大共性是母婴服务空间内多品牌入驻，包括适当广告露出、相关物资投放。对商圈而言，母婴室建设状况带来一定的口碑效应，城市家庭流量相对变化，吸引更多租户和品牌入驻。租户和品牌主动提供资金或免费耗材作为部分报偿，母婴室建设资金资源流向经营管理单位，形成了良性循环。

服务补充者——民间非营利组织可从母婴室建管实际、市民认知入手，拓宽业务：指导有需求的新手父母正确使用母婴室设施；教育宣讲母婴室设施功能，提升市民对育儿家庭的尊重观念；实地考察市公共场所母婴室，制作测评帖，为民众选择提供参考。

母婴室建设与管理的完善需要全社会携手并进。政府明确其“长者”站位，在规范、规划、监管、宣传等方面发挥主导作用，产权单位在“属地”内主动负责，民非组织自发关注，同时保持各主体间沟通渠道畅通，形成治理的强大合力，城市母婴室等公共服务产品方能日趋完善，上海也将为全国乃至全世界提供“儿童友好型社会”的治理方案。 

（课题指导老师：上海外国语大学国际关系与公共事务学院讲师徐谙律、上海外国语大学国际关系与公共事务学院党委书记张绍铎。课题组其他参与人员：上海外国语大学本科生谈诗琪、汪承勉、陈扬、胡彦、朱若彤、潘思涵、蒋欣悦、巩开慧、李葭淇。北京交通大学毛沄涛对此文亦有贡献）