【国际】欧盟外资政策体系新动向及对中欧相互投资的影响｜中国投资

原创 苑生龙 中国投资参考

苑生龙

国家发改委对外经济研究所贸易投资研究室副主任

导读

近年来，欧盟直接投资政策体系不断调整，总体呈现专属权能扩张、投资壁垒强化、差异化引资诉求上升等特征，欧双向投资流量规模也进入了波动调整期

●欧盟直接投资政策体系总体现况

●欧盟参与直接投资国际规制建设新动向

●欧盟双向投资的存、流量变化趋势

●欧盟直接投资政策体系调整对中欧相互投资的影响与应对

近年来，欧盟直接投资政策体系不断调整，总体呈现专属权能扩张、投资壁垒强化、差异化引资诉求上升等特征，中欧双向投资流量规模也进入了波动调整期。我国对欧投资合作总体保持稳定增长，但欧方政策调整带来的不利掣肘因素增加。未来时期，应进一步推进对欧政策沟通，加强对欧政策跟踪，探索对欧双向投资合作新机制新空间。

欧盟直接投资政策体系总体现况

欧盟针对直接投资的概念及管辖权限均出现政策性扩张。泛化直接投资概念及加强在投资领域的立法专属权能，是欧盟近年在直接投资政策体系推进中的重要新趋势。在欧盟共同立法相关政策中，目前划分对外直接投资与间接投资的持股份额标准仍为10%，但对外商投资则不再明确划分。欧委会等欧盟投资主管机构认为，企业或个人基于原料获取、成本收益及技术寻求等目的进行的跨境投资，只要该投资涉及到外资对欧盟境内企业的部分或全部控制权，即可视为外商直接投资。而在管辖权方面，由于《里斯本条约》将安全事务及直接投资的部分管辖权指定为成员国的立法权限，欧方针对直接投资的统一立法一直存有专属权能方面的争议，但随着《欧盟外国直接投资审查框架条例》实施及《中欧全面投资协定》的谈判完成，均显示欧方在外资监管政策统一、口径一致的方向上取得明显突破。

欧盟引资与外资监管政策同步推进。在吸收外资方面，根据欧委会的官方解释，欧盟自2009年开始代表成员国制定引资政策，主要政策目标包括:促进公平竞争、促进投资便利、支持可持续发展，具体内容散见于欧方贸易、竞争、科技等领域的政策法规。此外，除欧盟及成员国已明确的敏感领域外，外国投资者在欧盟投资可享受与欧方企业一致的国民待遇，欧盟及成员国各级政府制定税务及非税负担减免、转移支付、信贷支持等企业支持政策，外国投资企业亦可同等享有。在具体操作中，欧委会等欧盟机构在企业政策方面更多发挥协调、促进、推动趋同的作用，使用的手段多为通过设立基金对具体行业领域提供资金支持、发表研究报告、推动成员国信息互通等。但欧盟在积极引资同时，近年愈加强调对欧盟自身利益及产业的保护，除加大外资安全审查力度外，疫情期间还针对国有补贴、医药行业并购等出台限制外资的专门政策。

欧盟政府基金项目是支持复苏及企业拓展国际合作的主要政策工具。包括但不限于：欧盟复苏基金（RRF），该基金是“下一代欧盟”欧洲复苏计划的核心工具，成员国在成功完成预先设定目标后可以获得欧盟资金支持。欧盟结构与投资基金（ESIF），是欧盟为实施地区政策，缩小欧盟不同地区之间的发展差异从预算中拨款设立的基金。主要用于为经济落后地区建立基础设施，促进企业投资，支持进行经济和社会调整以及更新教育和培训体制和促进就业。欧洲投资基金，任务是向中小型企业提供资金协助。凝聚力政策基金，为应对能源危机，2022年欧委会还出台专门政策，允许各国从欧盟预算中调拨近400亿欧元的“凝聚力基金”，以帮助受能源价格高企影响的弱势家庭和小企业。

欧盟参与直接投资国际规制建设新动向

一是在自贸协定谈判中强调服务业直接投资相关内容。欧盟对域外经济体的直接投资中，有60%是在服务业，而进入欧盟的外商直接投资有近90%是在服务业。截止目前，欧盟已与76个贸易伙伴签署了44项自贸协定。近年来，在贸易协定的服务和数字贸易条款谈判中，欧盟进一步强调要确保欧盟的服务提供商被允许在对方国家的市场上提供服务，并且要与本地企业享受同等国民待遇。同时，欧盟也进一步明确了对外商投资的保护，如便利化外商直接投资企业进入，承诺在盟内享受国民待遇和非歧视，建立公平的监管框架，在特殊情况下征用外资企业时保证给予赔偿等。《欧盟-加拿大全面经济贸易协定》(CETA)包括了欧盟迄今为止谈判达成的最为全面的与投资有关的服务贸易条款，并首次形成了服务业直接投资的负面清单。

二是改革盟内投资争端解决机制与推进WTO改革。欧盟于2015年11月就改革后的投资争端解决方案达成一致后，开始推进建立被称为“投资法院系统”的永久性争端解决机制，该系统意在确保每一相关主体都遵循相同的投资保护规则，并力求在“以透明的方式保护投资者与国家为维护公共政策目标进行监管的权利之间取得平衡”。目前，欧委会在进一步完善投资争端解决机制建设的同时，正在积极谋求与贸易伙伴统统建立一个多边投资法院来裁决投资争端。在WTO改革进程中，欧盟在也推进有关投资便利化的相关议题，包括成员国相互公开有关投资规则的信息、减少获得政府相关许可的时间。通过投资便利化为投资者建立更透明，有效和可预测的商业环境，使发展中国家受益。

三是进一步规范欧盟成员国与非欧盟国家之间的投资协议。截至2022年，欧盟及成员国已达成并生效的双边投资协定超过1400个，欧盟于2012年出台了规范成员国对外签署投资协定的具体条例，欧委会2020年4月完成了该条例实施情况的评估报告。欧盟将根据评估结果推进条例的修订更新，并将在以下领域进一步规范成员国对外签署投资协定的内容：一是投资措施的透明度和可预见性、精简和加快行政程序和行政要求、二是对外资企业监管的一致性；二是对发展中国家和最不发达国家成员的特殊和差别待遇；三、双边协议内容不违反欧盟法律并符合欧盟对外行动的原则和目标。

四是积极参与国际政策协调。欧盟参加的与双向直接投资有关的国际组织有，经济合作与发展组织（OECD）投资委员会、联合国贸易和发展会议（UNCTAD）世界投资论坛、世界贸易组织（WTO）与贸易有关的投资措施委员会（TRIMs）及关于投资便利化的结构化讨论、联合国国际贸易法委员会投资者与国家争端解决改革第三工作组、国际投资争端解决中心（ICSID）以及能源宪章等。

欧盟双向投资的存、流量变化趋势

欧盟双向投资的存、流量均进入调整期。欧盟对外投资及吸收外资的存量规模约占全球总量的三分之一，年均增速约3.5%，长期保持全球最主要的双向投资区位之一。从流量看，欧盟双向投资的阶段性峰值均出现于2015年，此后总体呈现震荡下行，与主要发达经济体的投资发展趋势基本一致。特别是在2020年，由于受到全球疫情影响，欧盟双向投资、特别是吸收外资大幅萎缩，当年曾首次记录到流量总额降至“-40亿美元”。2021及2022年，欧盟双向投资状况有所恢复，但仍未恢复至疫前水平。

截至2022年底，我国吸收欧盟投资存量约占欧盟对外投资总量的4%，我对欧直接投资存量约占其吸收外资总量的3.6%，较美、英、瑞士等欧盟主要投资伙伴仍有一定差距，但我国与欧盟的双向投资增长迅猛，是交投最为活跃的投资伙伴。商务部数据显示，2022年，欧盟对华直接投资121亿美元，大幅增长70%；中国对欧盟直接投资111亿美元，增长21%。

欧委会2022年9月发布的《关于欧盟外国直接投资审查的第二份年度报告》显示。2021年欧盟吸收外商直接投资1170亿欧元，与2020年和2019年相比分别下降31%和68%。2021年欧盟并购和绿地投资交易数量较2020年分别增加32%和12%，但仍比2019年分别下降9%和39%。

从投资来源国看，2021美国为欧盟最大外资来源国，占并购和绿地投资交易数量的32.3%和39.4%；其次为英国，分别占25.6%和20.9%。中国对欧投资交易数量在并购投资和绿地投资中的占比分别从2020年的3.4%和7.1%下降至2021年的2.3%和6%，但中国对欧投资金额从2020年的65亿欧元增长至2021年的90亿欧元。

从投资目的国看，在并购交易数量上，德国占比16.4%，为2021年外国投资者在欧盟进行并购交易的首选目的国，西班牙（13.8%）、法国（10.7%）和荷兰（10.5%）紧随其后；在绿地投资交易数量上，西班牙占比22.2%，为2021年欧盟最大的外国绿地投资目的国，法国（12.7%）和德国（11.2%）紧随其后。

从投资行业看，外国投资者在欧盟的投资行业主要聚焦信息和通信技术（ICT）及制造业。其中，ICT在并购和绿地投资交易数量中的占比分别为30%（第一位）和15.4%（第二位）；制造业在并购和绿地投资交易数量中的占比分别为25.9%（第二位）和12%（第三位）；在绿地投资交易数量中占比最高的是零售业，为28%。

在外资审查方面，2021年三分之二的欧盟成员国已建立投资审查机制，比利时等七国正在立法过程中，仅保加利亚和塞浦路斯未启动投资审查机制的建立工作。2021年欧盟成员国报告的1563个案件中，约29%的案件受到正式审查，比2020年的20%有所提高。

欧盟直接投资政策体系调整对中欧相互投资的影响与应对

近年来，欧盟针对直接投资政策体系的调整与规范化发展具有矛盾性，一方面，欧盟不断加大外资审查力度，全面高筑投资壁垒，导致欧盟长期资本市场整体转冷。但欧盟又十分看重外资对欧盟疫后经济复苏的提振作用，通过多种政策扩大吸引及利用外资。另一方面，欧盟积极推进对外商签投资协定或在自贸谈判中引入更具实质内容的投资条款。但欧盟又不惜以“盟内企业利益”为代价搁置了《中欧全面投资协定（CAI）》的生效进程。此外，欧盟积极发挥自身在规制领域的经验优势，不断完善各种投资相关法律法规体系。但欧盟又在投资审查等领域模糊监管规则，导致外资进入成本及不确定性加大。

总体看，目前欧盟仍处于双向直接投资政策体系的构建及完善进程中，欧盟投资的政策环境进入调整期。在这一时期，我应加强对欧盟有关政策动向的跟踪研究，在持续优化国内营商环境的同时，提升对欧盟投资环境变化的把握能力，切实把稳中欧相互投资合作的基本盘。

一是加强政策沟通。通过中欧领导人会晤、中欧高级别战略对话等沟通会商机制加强政策对接，做好顶层设计。加强中欧投资主管部门政策交流，及开展形式灵活的行业、科研、民间对话。构建更加稳定、友好的双边投资环境，全力对冲欧方政策调整带来的不利影响。同时应做好相应准备，对欧方可能采取的不合理管控采取适当反制。

二是及时做好欧盟政策跟踪。欧盟正处于投资政策体系构建及更新的关键时期，相关信息快速变更，加之欧盟成员国众多，律法庞杂，为信息有效传导国内带来诸多障碍，相关政策性风险难以及时被市场捕捉。应尽快建立欧盟外资政策跟踪研判多机构合作机制，联合驻外机构、国内主管部门、专业律所、走出去企业进行有效的信息上报与汇总，密切跟踪欧盟外资政策改革最新进展，为有效应对风险提供保障。积极利用中欧法律事务、知识产权、工业等领域的对话磋商机制，主动与欧方开展对话沟通及政策对接，主动开展释疑并进行必要性谈判。

三是灵活推进第三方合作等对欧合作新模式。推进合作模式创新，破局单方项目推进面临的多重障碍。积极推进第三方合作模式发展创新，在对欧盟国家开展投资时，加强与其他域外国家，尤其是美、日等发达国家企业的合作，尤其要重视将中国的中端制造能力同发达国家的高端技术、先进理念结合起来，为第三国提供高水平、高性价比、更具竞争力的产品和服务，实现“三方共赢”，提升欧美等发达国家在投资共建中的参与感及利益共享。

编辑 | 青 禾

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2023年10月号

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原标题：《【国际】欧盟外资政策体系新动向及对中欧相互投资的影响｜中国投资》

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