论法的精神｜“公法学人”王连昌：探索中国行政法治进路

【编者按】

法治站上新的历史坐标。在党的二十大报告中，“法治”一词前后被提及23次并有了新部署：“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”

中国法治历经转折，既实现了从“旧法统”向“新法制”的革新，也实现了从“法制”向“法治”的演进。

在探寻中国法治建设道路上，法学学者挺身而出，力主依法治国、依宪治国、依法行政等治国方略，呼吁人权保障、司法公正、权力制约等法治理念，投身回答“何以法治”“法学何为”等时代之问，进而诠释法的时代精神。

“人生难百岁，法治千秋业。”这是一位法学长者的自我心境。新时代之下，全面推进国家各方面工作法治化，这一问题势必成为未来中国法治建设的现实考验。

值此新征程，澎湃新闻敬邀多位中国资深法学家分享法治经历、学术思想，记录他们的法学思考和作为，以此集成“论法的精神”专题，期冀为一个法学时代留下注解。本期嘉宾为著名法学家、西南政法大学行政法学科创始人王连昌教授。

中国行政法学的创建者与开拓者之一，这是法学界给予王连昌的名号。自走上法律之路，这位“公法学人”亲历了新中国法治尤其是行政法治从无到有的过程，在探索行政法治进路中，他始终身体力行，让诸多行政法治理想照进现实。

“我研究行政法是从监督体制、监察法开始的。”早在1981年，王连昌就撰文建议“重建国家监察机关”，呼吁要尊重公民的基本权利，认为监察制度是人民当家作主的一把利剑。此后，他情系公法，专研行政法治，向中央建议搞行政诉讼法，在西政重新开设行政法学课程，和其他学者在全国行政法研讨会上抛出“民告官”概念，并对行政法治建设提出真知灼见。全国人大常委会法工委、国务院法制局等单位曾如此评价其学术见地：“有独到见解”，“为国家社会主义法治建设作出了重要贡献”。

在求索行政法治理想的过程中，王连昌敢为人先、勇于担当，始终保持对行政法学前沿问题的敏锐思考，坚持大胆创新，“什么帽子不帽子的，我都不怕，就算戴帽子，我也要搞这个学科”。

1987年，在王连昌等学者的积极参与推动下，《重庆市行政诉讼暂行规定》出台，这是全国第一部关于行政诉讼的地方性法规，也是唯一一部。时任全国人大常委会副委员长王汉斌同志曾指出，“重庆不简单，敢为天下先”。

这位西南行政法学派的奠基人尽管年过九旬，但忆起往昔时，仍难掩激动，内心骄傲。

如今，这位法学长者早已远离喧嚣，移居歌乐山一所养老院生活。近日，王连昌和澎湃新闻记者对谈到激动处，总会抬高声量，时不时地从椅子上站起，全然忘了自己还需拄拐，“很多行政法的实务研究只能交给后来人了，希望他们搞得细致一点，加强一点。”

自从老伴离世后，王连昌便独自一人在此寄居，但他仍惦念家中旧物，“我已经八年没回去了，屋里有一堆珍贵的照片、书籍，还有两张证书，一张是和万里（时任全国人大常委会委员长）的合影，一张是国务院给我颁发的证书，感谢我对社会主义法治建设作出的重要贡献，本来想着以后自己回去慢慢清理，现在根本不可能了。”

2020年，在西政70周年校庆时，王连昌的著作《行政法原理》入选“西南政法大学荣休教授文库”。作为荣休文库作者代表，他在发言时说：我是一名1950年、1954年、1979年三次进母校的学生。母校和老师们的教诲和培养，恩重如山，铭记在心。

王连昌还说，自退休后学校曾希望其能兼任监察法学院名誉院长，“我没答应，你走都走不动路，还当啥子？”拜访临别时，他执意相送，拄着拐杖踱步走向电梯口，微笑着挥手道别。

重庆歌乐山一所养老院，王连昌在采访结束后和记者一行道别。本文图片均为 澎湃新闻记者 林平 图

“做了一件大胆的事”

生于1933年的王连昌17岁就参加了工作，随后被分配到四川郫县一个专门审理反革命案的法庭当了审判员。直到国内兴办高等学校，开始吸收有工作岗位的年轻干部就学，他才有专门研究法律的机会。

1954年，王连昌考入西南政法学院（现西南政法大学）法律系，四年之后以成绩全优毕业，“我学习的时候很认真，后来去了贵阳市半农半读师范专科学校教书，教的政治理论课”。此后，他被调往贵州省检察院、公安厅等单位工作。“司法机关的工作经历对我锻炼很大，为后来的法学研究奠定了基础。”他说。

20世纪50年代，中国行政法研究一度被束之高阁，无人问津。诸多的理论、制度均从域外引进，甚至法律规范字里行间都带着浓厚的域外身影。这种状况一直持续到70年代末。

在这个“摸着石头过河”的阶段，有些行政实践因缺乏理论支撑，致使制度难以获得证成并运用。十一届三中全会之后，法学教育开始恢复。王连昌也于1979年调入西政任教，开始法学教学与研究，从此和行政法学有了牵连。

王连昌回忆，自己回到西政后，最开始是教78级的学生学习宪法，教完之后觉得还可以教更多的课程，“宪法的内容相对宏观，我想研究相对具体的问题”。

其实，西政首开行政法课程始于1953年，是全国最早探索中国行政法学的学科建设的院校之一。但50年代的中国，是苏联法学一统天下的时代，行政法学也不例外。

“我上大学的时候也学过行政法，但学的是苏联行政法。”王连昌直言，1958年以后，大陆所有的大学都没有行政法这门课，法律系也被撤销，隔了二十几年，邓小平在一次讲话中提倡搞行政法，我认为这是一个契机。

当时为什么没有人敢搞？“因为有很多顾虑，怕被戴帽子、打棍子。”王连昌却一直希望有所突破，选择做了一件大胆的事：找到当时的系领导，提出要开设行政法学课程的要求。他笑言自己是“死猪不怕开水烫”，“什么帽子不帽子的，我都不怕，就算戴帽子，我也要搞这个学科”。在他的坚持之下，学校最终同意了。

从时代背景来看，当时的中国法治建设迫切需要了解自己的行政法制内容、体系。1982年，西政行政法学科率先决定开始探索中国行政法学研究。那年春天，79级本科四年级学生开始学习行政法课程，课程以讲授中国行政法为主要内容。由此，西政也成为十一届三中全会后国内首个恢复行政法学课程的政法院校。

“新中国成立之后法学师资紧张，尤其是行政法的师资更是奇缺。”王连昌发现，初期行政法的教学内容主要是苏联行政法，还有少部分内容是介绍资本主义行政法，唯独没有中国行政法的内容。

教材的缺乏给行政法教学造成了极大不便。为了解决这一问题，西政行政法学科小组进行了教材编写工作，王明三、贺善征、王连昌等人不辞辛劳编写了《行政法概论》并于1982年4月在校内完成印刷，“这是我国最早的中国行政法教材”。

在政治环境极其敏感的时期，从事行政法的拓荒性研究需要敢为人先的担当。“虽然现在看来错误不少，但是当时也就这么一本。”王连昌感慨，在行政法理论研究极其薄弱的状况下，能够以印刷版的方式出现并在高校使用，已是莫大的贡献，“当时的编写组没有介绍外国的行政法理论与制度，而是对中国行政法律制度进行了考察，从此建构了中国的行政法学体系”。

这一著作也为后来1983年编写司法部统编教材《行政法概要》提供了重要参考。1985年，王连昌成为西南政法大学行政法教研室首届主任。1993年12月，国务院学位委员会批准西南政法大学为宪法与行政法专业硕士学位授权点。2003年，西南政法大学成立行政法学院，这是国内首个以行政法命名的学院。

一直以来，西政行政法学科致力参与行政法治实践，在《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》等行政法律规范的制定、修订过程中发出不可忽视的声音。

2015年，在中国行政法学研究会成立三十周年纪念大会上，王连昌迎来了高光时刻：荣获中国行政法学“杰出贡献奖”。

王连昌已步入鲐背之年，“90岁以后记忆力就差远了”。自老伴去世后，他移居养老院生活。

“就像个婴儿一样”

王连昌从事行政法学研究的时候，正是中国行政法经历从无到有的变革时代，他也因此成为中国行政诉讼法诞生的见证人。

1983年，发生在北京的一件事，让西政成为中国行政诉讼法的“催生者”。当年5月，中国社会科学院政治学研究所举办“西方文官制度研究班”，来自英、美、法等国的知名行政法学家受邀参会，王连昌代表西政参会。

通过与外国同行交流，王连昌发现，中国行政法学无论在立法还是学术研究上，都远远落后于西方法制发达国家。会议期间，他和与会代表方彦、应松年、朱维究、张焕光、姜明安、胡建淼等13位同仁倡议发起建立全国行政法学学术团体，“当时我提出要成立一个组织研究行政法，从1983年到1985年一直在筹备，有的人不敢，说要退出，这一点是很自由”。

当时，全国各地高校在研究中各自为政，研究力量分散。因此建立一个全国性的学术组织来团结全国的行政法学者，统一与协调全国行政法学研究和教学相关事务成了一个重要任务。在学界，这一具有开拓性意义的会议。

这一倡议在当时产生了很大的影响，也因这一共识，为后来中国行政法学研究会的建立奠定了基础。王连昌说，自己当年和应松年等学者一直向中央建议搞行政诉讼法，“又是写文章又是开座谈会，直到后来成立了研究会”。

1985年秋，中国法学会行政法学研究会在江苏常州成立，王连昌被推举为学会第一届副总干事（副会长）。当时，其他三位副会长分别是罗豪才、皮纯协、应松年，学会的名誉会长是李先念。在此之后，王连昌还连续担任了四届行政法研究会的副会长和两届学术顾问。

次年，行政立法被提上议事日程。当年10月，全国人大常委会法制工作委员会召集一批专家学者、法工委和实务部门人士成立了行政立法研究组。

作为中国行政法学开拓者，王连昌谈及许多曾经共事的行政法学大家难掩内心激动，“罗豪才日常都称呼我为老师，即使后来当了全国政协副主席，还是那样”。

从某种程度上说，行政诉讼法的出台与西政密不可分，甚至可以说是它的“催生者”。1987年，在重庆举行的全国行政法研讨会上，王连昌代表西政，与参会的部分政法院校学者一起抛出了“民告官”概念。

当时，官本位思想仍然严重，这一观点可谓一石激起千层浪，引发质疑声不断。有和王连昌经常打交道的政府部门负责人甚至指令门卫：“他研究‘民告官’，以后不要让他进大门！”

“一提起行政诉讼就说是王连昌搞的，矛头全部对准你了，当时持反对态度的人比较多，震动了全国。”王连昌回忆，当时正处政治体制改革热潮中，民主制度的呼声很高，“既然要民主，就不可以告一下吗？”

“民告官，是老百姓对政府的监督。”王连昌说，后来他们向胡乔木（曾任毛泽东秘书）谈了“民告官”想法，中央传达下来说可以先委托学术机构研究，“我们就纷纷写文章了，我的稿子就是行政诉讼初稿，后来一大帮人在一起讨论，因为马上快过1988年元旦了，他们说哪个组交了稿子哪个组才能走，直至最后定稿。”

他记得，当时重庆汇集了一百多位学者、政府官员集中研究怎么搞行政诉讼法，会议小组讨论的记录经整理后被带到北京，最后综合形成行政诉讼法最初的稿子，“照我来说，行政诉讼法的制定和通过在北京，但其实是在重庆出生，就像个婴儿一样。”

这段背景也得到了行政法学界的认可。王连昌坦言，当时重庆的努力最大，经过多方争取才获得了相关部门的支持，“西政行政法学科在其中承担了部分重要工作，提出了许多富有建设性的意见”。

在王连昌八十寿诞时，著名行政法学家、全国政协原副主席罗豪才在纪念文集扉页中如此寄语：“连昌兄：30年来，我们在法学特别在行政法学建设的道路上并肩同行，有磋商、有互勉、更有友谊和关怀。你的教学与研究硕果累累，成绩斐然，贡献良多。”

谈及行政法学研究往事，王连昌难掩内心激动，“就算戴帽子，我也要搞这个学科”。其间，他曾多次起身描述往事，全然忘了自己还需拄拐。

“法学研究须从实际出发”

行政立法在学界共识中迈步向前。1988年8月，行政诉讼法试拟稿提交全国人大常委会法工委，经法工委再加工形成草案提交给全国人大常委会，于当年11月在《人民日报》上全文刊登，进行全民大讨论，广泛征求意见。

当年冬，王连昌在京参加全国人大常委会法工委召集的经过全民征求意见后的行政诉讼法草案修改会议，任第二小组召集人之一。会上，时任全国人大常委会委员长万里、副委员长彭冲、王汉斌等领导听取汇报，王连昌提出了主张：行政诉讼法应采取“兼顾论”为立法宗旨，即行政法应兼顾公益与私益，公权与私权。此后，这一理论被写入《行政诉讼法》，至今影响着中国行政诉讼。

不过，行诉法立法的难更多来自主管行政部门，对权力的限制与监督越大，反弹就越大。

“特别是一些行政部门的同志当时有不同意见。”全国人大常委会法工委原主任顾昂然曾撰文回忆：1989年1月，国务院法制局召集30多个省、直辖市、自治区政府和部分较大的市政府法制局、处同志开会，座谈行诉法草案，会上反映了不少不同意见，包括对是否搞行政诉讼法都有不同意见。有的说，如果公民可以告政府，政府还有什么权威；行政机关工作人员不敢管了，会增加政府与群众的矛盾，影响稳定。有的甚至提出，这样会助长“刁民”告状。

历史的车轮难以阻挡。1989年4月4日，七届全国人大二次会议正式通过《行政诉讼法》，自1990年10月1日起施行。中国的行政诉讼制度就此得以正式确立。

没想到，这一草案经提交便顺利通过。

“法学研究必须从中国的实际出发，不要脱离中国的民情与国情。”王连昌直言，自己从小学习英文，也精通英语，但还是觉得解决中国问题还是要从中国的实际出发，“这是我一以贯之的思想”。

在此背景下，1993年时任国务院总理李鹏在向全国人大作工作报告时正式提出了“依法行政”，其后党的十五大提出了“依法治国”。

行政诉讼法的出台改变了新中国历史上缺乏“民告官”的传统，为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新的机制。这一法律颁行后，行政法学界开始进一步思考行政法总论体系的主线。

比如，在行政法的核心问题上，传统行政法理论学习西方提出控权论、监督论等，王连昌则提出了“和谐论”。他认为，控权与监督都只是手段，和谐是最后的目的，纠纷解决官民之间矛盾解决就达到了和谐了。

2004年3月22日，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中首次提出“法治政府”概念，并对依法行政应遵循的基本原则和基本要求提出了要求。

自此，中国行政法学理论发展实现从无到有、从域外借鉴到自主知识体系建构的转变。在行政法学研究进路上，王连昌还特别提醒，守法的主体不只有官员与政府，百姓也必须守法，这才是完整的法治国家、法治社会的内涵。他说，现代法治的要义是“法律面前人人平等”，而不是“法治就是治官”的片面思想。

作为中国行政法学研究会发起人之一，王连昌在参与行政立法过程中始终保持独立思考，许多时候还伴随着和法学同行的争论，“我一直秉承着两个原则，一是为国家、为人民的利益服务；二是从实际出发，坚持大胆创新，尽量用自己的观点”。

西南政法大学行政法学院院长谭宗泽（左）陪同记者前来探望恩师。王连昌说：“在西政，当时的年轻人中一直还在学校研究行政法的就是小谭，他也是中国行政法学研究会副会长了。”

“谁来监督公权力？”

在学术研究上，王连昌极富远见和前瞻。早在1981年，他即在《法学季刊》（现名《现代法学》）撰文建议“重建国家监察机关”，后来这一建议被国家立法所采纳。王连昌也因此成为国内法学界呼吁重建国家监察制度的第一人。

“我提出关于重建国家监察机关的建议，只是略表一个公民对修改宪法的关心。”王连昌论述指出，监察权是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行检举和追究法律责任的一项国家权力，它需由专门的国家机关来行使，“呼吁建设地位高、职权大、组织健全的国家专门机关行使监察权”。

1982年12月4日，第四部宪法在第五届全国人大第五次会议上正式表决通过。此前，全国人大常委会征求各方意见时，王连昌再次在意见征求座谈会上提出“要尊重公民的基本权利、重建国家监察机构”等建议。

在他看来，监察制度是人民当家做主的一把利剑。王连昌直言，对国家机关及其工作人员虽然有种种监督，诸如党组织的监督、人民代表大会的监督、上级机关的监督、政协的监督、群众团体和群众的监督、社会舆论的监督，但这些监督，都不应也不能代庖国家专门机关的监督。

“在监察工作上，必须实行专门监督。”王连昌认为，前述诸多监督如果没有国家强制力的配合和支持，就是“光打雷，不下雨”，缺乏震慑力。

在监督行政方面，他还主张纪委和监察应当合署办公，“事务性的事项可以分开，但是我国的重要特点是领导者是中国共产党，监督权、干部权都是领导权的一部分，领导权的统一是不能分开的”。

这一文章在2004年被编入人民日报出版社的《盛世中华·理论动态篇》中，并被评价为“立意新颖独到，具有较高的指导和参考价值”。这也被视为十一届三中全会后，中国最早的行政法学研究成果之一。

“事实上我的建议被党和国家采纳了。”王连昌对此前瞻思考，深感欣慰。如今回望，这一建言对我国国家监察制度的创立起到了理论支持作用。

谭宗泽携领90后徒弟看望“90后师爷”王连昌。与西政结缘数十载，王连昌培养了不少知名行政法学者，包括莫于川、徐继敏、刘艺等。

2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了《宪法修正案》，在第三章“国家机构”中增设“监察委员会”，对组织机构、职权配置以及程序规范进行具体规定，对权力制约、控制进行了新探索。

作为“公法学人”，王连昌一直认为他研究行政法是从监督体制、监察法开始的，在探索行政法治进路中，他见证了中国行政法治从无到有的过程，在躬身践履中求索法治真谛，也完成了自己的学术夙愿。

2022年10月，党的二十大报告再次强调要扎实推进依法行政，并指出“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”。如今，年过九旬的王连昌，身上镌刻着中国行政法学的烙印，“依法行政”也正是他的一生所求，“很多行政实务的问题只能交给后来人，希望他们按照我国国情继续搞细致一点，加强一点”。这是一位法学长者对行政法学晚辈的嘱咐。