长三角区域发展一体化协同规划的思路演进与创新探索

从区域合作的试行时期，到上升为国家战略，长三角一体化协同规划经历了以国家推动为主， 到以地方点式探索推进，再到上下结合、全面联动的阶段性嬗变。

规划协同作为一体化发展的重要支撑，为高质量一体化的推进提供了很好的平台。

时至当下，长三角地区逐渐探索形成了多层次的协同规划体系，都市圈层面是兼顾目标导向与问题导向的综合协同规划，重在强化都市圈目标愿景，明确底线与系统要素，并搭建多层次空间的协同框架;跨区协作层面突出目标导向，重在通过“目标-标准-行动-项目”的传导，确立协同的行为准则和共同抓手；跨镇协作层面更强调问题导向与矛盾解决，重在聚焦断头路打通，重点基础设施及服务设施协同，强化用地一张图管控等。

上述几方面共同构成了长三角一体化规划在组织编制、协同范围、规划内容、规划效用等方面的创新探索。

一体化规划思路演进的三个阶段

1990年前：区域合作的试行时期，以国家推动为主改革开放前，区域经济与协同主要由国家计划主导，区域联动十分微弱。在此背景下，国务院于1982年提出建立上海经济区，于1983年成立直属国务院的上海经济区规划办公室，旨在发挥全国最大经济中心上海市的吸引力与辐射力，打破经济体制的僵化模式，把横向经济联系更好地组织起来，促进区域经济发展。

在规划协同编制上，一方面制定了《上海经济区发展战略纲要》，提出经济区的总体目标与协同重点;另一方面，从行业规划入手，围绕纺织、交通、能源、技术改造、旅游开发、城镇布局，以及长江口、黄浦江、太湖流域治理等出台一批规划，旨在通过规划解决地区、部门间的矛盾，促进地区联合与企业联合，进一步解放生产力。

1990至2018年：自发合作时期，以地方点式探索为主

1990年，在邓小平的推动下，党中央、国务院经调查论证后正式批准开发开放浦东，这也带来了长三角城市对于区域协同的新期待。1992年，长三角15城市协作办(委)主任联席会议开始举办。1997年，长三角城市经济协调会正式升格为市长峰会。2005年，时任浙江省委书记的习近平提议设立长三角地区主要领导的定期会晤机制。在此基础上，长三角初步建立了“决策层、协调层和执行层”三级运作决策与协调机制。

在规划协同编制方面，各地方政府开始了区域协同规划探索。

2002年，江苏省住建厅编制《南京都市圈规划》《苏锡常都市圈规划》《徐州都市圈规划》。2014年，南京市规划局牵头编制《南京都市圈空间协同规划》，并于2015年由南京市、镇江市、扬州市、淮安市、芜湖市、马鞍山市、滁州市、宣城市等八市人民政府联合印发。2015年，浙江省住建厅、杭州市人民政府牵头编制《杭州都市区规划纲要》；2016年，安徽省住建厅牵头编制《合肥都市圈城镇体系规划(2016-2030年)》。此外，上海市于2017年率先开展并完成东平-海永-启隆、安亭-花桥-白鹤、枫泾-新浜-嘉善-新埭等三大跨省城镇圈的规划编制工作。

2018年后：国家战略导向下，上下结合、全面推动时期自2018年起，长三角一体化发展由地方协同上升为国家战略。2018年1月，长江三角洲地区主要领导座谈会在苏州举行。随后，长三角区域合作办公室成立，长三角地区主要领导座谈会在上海举行。随着长三角区域一体化发展并上升为国家战略，国家、三省一市、地市层面都积极出台相关规划、行动、实施方案等，多层次、多范围的协同规划也得以快速编制与推进，区域一体化进入加速阶段。

在规划协同编制方面，2019年1月，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，要求“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈”，“加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设，提升都市圈同城化水平”。

2020年11月，杭州都市圈第十一次市长联席会议审议通过了《杭州都市圈发展规划(2020-2035年)》。2021年2月，国家发展改革委批复《南京都市圈发展规划》。

2022年1月，上海市人民政府、江苏省人民政府、浙江省人民政府联合印发《上海大都市圈空间协同规划》。

此外，在跨省市毗邻区县层面，2023年2月，国务院批复了《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2021—2035年)》《江宁—博望跨界一体化发展示范区规划》《杭州都市区协同发展研究(杭嘉接壤区域)》《杭州-绍兴区域协同发展研究》等跨界协同规划研究也陆续完成。

总体来看，新时期的协同规划研究进入上下结合、全面推动的阶段，也萌生出许多新的实践探索。

长三角范围内各都市圈范围（基于《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》及各都市圈规划绘制） 

一体化规划的新时期创新实践

都市圈层面：兼顾目标导向与问题导向的地市协同规划长三角都市圈层面的协同既关注整体性又注重城市之间的关联性。既聚焦目标导向，明确共识，也需突出问题导向，协调圈内各市在目标、功能、空间、产业、生态、历史等方面的主要矛盾，突出协同行动。

一是明确都市圈共同的目标定位。共同的目标定位是都市圈作为整体参与全球与区域竞争的努力方向与共识。《上海大都市圈空间协同规划》《南京都市圈发展规划》《杭州都市圈发展规划(2020-2035年)》都制定了与时俱进的目标定位。如上海大都市圈目标愿景为“建设卓越的全球城市区域，成为更具竞争力、更可持续、更加融合的都市圈”;南京都市圈发展定位为“具有重要影响力的产业创新高地、长江经济带重要的资源配置中心、全国同城化发展样板区和高品质宜居生活圈”；杭州都市圈目标定位为“全球数字经济创新高地、亚太国际门户重要枢纽、全国绿色智慧幸福样本和长三角南翼核心增长极”。

二是构建多系统要素空间协同的框架。系统协同是都市圈内各城市之间协调矛盾，明确一体化行动的重点方面。《上海大都市圈空间协同规划》围绕四大分目标及协同发展的核心挑战，明确了协同规划重点。围绕“和谐共生的生态绿洲”，规划了10条区域性清水绿廊；围绕“全球领先的创新共同体”，重点提出培育十余个以自主创新为核心的重要知识集群；围绕“畅达流动的高效区域”，重点提出打造七千余公里的轨道网络;围绕“诗意栖居的人文家园”，重点提出推广示范性“中国大运河文化之路”、认定多个示范型小镇联盟等。

《南京都市圈发展规划》也围绕着发展定位提出八个方面的重点任务，包括提升基础设施互联互通水平、促进都市圈协同创新、促进城市间产业分工协作、促进更高水平开放合作、加快建设统一市场、推进公共服务便利共享、强化生态环境共保联治、率先实现城乡融合发展等。

上海大都市圈知识集群分布示意图      资料来源：《上海大都市圈空间协同规划》

三是明确不同空间层次的协同重点。都市圈层次通常尺度大要素多，往往也会通过分层次空间逐层落实协同行动。例如，《上海大都市圈空间协同规划》率先探索建立了“大都市圈(全域)—战略协同区(次分区)—协作示范区(区县级)—跨界城镇圈(镇级)”四层级协同框架。其一，形成环太湖、淀山湖、杭州湾、长江口、沿海等五大战略协同区，重在聚焦重大跨市战略性空间资源，凝聚发展共识，明确共建、共治、共保的协同行动。其二，培育6个协作示范区，重在通过共同研究编制规划，落实战略协同区的重点任务与行动，深化一体化项目布局，强化创新、交通、生态、人文跨界建设衔接。其三，构建多种类型的跨界城镇圈(镇级)，重在通过共同研究编制规划，促进城镇圈级服务设施共享、产业功能布局优化，以及基础设施统筹融合。

跨区(县)协作层面：以目标导向为主的区县协同规划长三角跨区(县)协作层面以区县为基本协同单元，重点不在于描绘一个绝对的蓝图，而是通过“目标-标准-行动-项目”的传导，聚焦可操作的维度确立协同的行为准则和共同抓手。

一是明确共同的空间发展愿景。2019年10月，国家发改委统一印发《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，提出“生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地、一体化制度创新试验田、人与自然和谐宜居新典范”四大战略定位。在此基础上，《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2021-2035年)》(简称《示范区总规》)提出“世界级水乡人居文明典范”的总体发展愿景，并进一步明确空间愿景为:人类与自然和谐共生的地区、全域功能与风景共融的地区、创新链与产业链共进的地区、江南风和小镇味共鸣的地区、公共服务和基础设施共享的地区。

二是形成统一的空间建设准则。《示范区总规》突出“小集中、大分散”的建设用地布局原则，构建“多中心、网络化、融合式”的空间结构。统一示范区水环境等各类环保管控标准，推动太浦河、京杭运河建设综合性清水绿廊。统筹协调示范区城乡风貌，整体性保护历史镇村格局，营造小镇空间感觉，凸显“粉墙黛瓦、简洁雅致”的江南风韵。建立统一的产业准入标准、低效用地认定标准和分类整治措施，明确示范区规划单位建设用地GDP不低于15亿元/平方公里。

协作示范区城乡体系规划图     资料来源：《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》

三是凝练多维度的关键行动，并聚焦近期建设形成项目库。《示范区总规》提出“1+3”的近期建设重点。“1”是共建一处水乡客厅。由三地在两省一市交界的核心区域内，合力打造“江南庭院、水乡客厅”，集中实践和示范城水共生、活力共襄、区域共享的发展理念。“3”是在先行启动区内三地发挥各自优势，分别打造青浦西岑科创中心、吴江高铁科创新城、祥符荡创新中心等三处近期示范片区。同时，从人民有获得感、项目有显示度的角度，共建生态环保、互联互通、产业创新、人居品质四类“项目库”，形成分类示范。

跨镇协作层面：以问题导向为主的镇级单元协同规划长三角镇级跨界地区虽然地理邻近、空间连绵，但目前仍存在着规划建设理念不统一、空间发展布局不对接、土地开发缺管控、道路不衔接、设施不统筹等问题，需聚焦核心问题开展以管控与实施为导向的协同规划。

一方面，形成与各城镇圈特征匹配的策略重点。如东平-海永-启隆城镇圈抓住世界级生态岛建设的相关要求，重点聚焦“生态欠缺、规模超限、建设失当、设施不足”的具体矛盾，构建全域空间格局一张图，提出了新增建设高度不超过18米、乡村地区不超过10米等系列空间建设管控原则与举措。安亭-花桥-白鹤城镇圈抓住城市型城镇圈特征，基于空间连绵、产业发达、联动紧密等特征，提出“共建一个品质新城”的协同目标，以及产业协同分工、共筑核心板块、共配高等级设施等协同重点。枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈重点抓住科创萌发、生态田园等基础优势，提出共建跨界生态绿心、打造多个旅游观光簇群、集聚高新技术产业、集聚科创空间等协同重点。

东平-海永-启隆城镇圈概念方案图    资料来源：《东平-海永-启隆城镇圈跨行政区空间协同规划》

另一方面，构建实施导向的系统协同框架。一是加强生态协同，在贯通廊道的基础上明确生态廊道的宽度及廊道内的建设要求和标准；二是加强规模协同，明确人口规模引导与用地规模管控；三是加强空间协同，结合重要区域空间发展交通轴线和功能轴带，明确城镇圈总体空间格局，并提出建筑高度、风格等风貌引导；四是加强公共服务设施协同，以补短板和提质量为导向，分级分类配置文化、教育、体育、养老等公共服务设施；五是加强交通对接，明确城镇圈内对外联系高快速路、主要道路的等级、线型和布局等；六是加强设施共商，协商垃圾处理、污水处理、变电站等市政基础设施选址。

一体化规划的实践经验与思考

组织编制：从自上而下编制走向平等协商的上下联动编制过去，长三角地区的协同规划主要由上级政府或部门组织编制。在新时期长三角一体化、同城化趋势更为明显的当下，发挥地方多层级政府的力量推动共同编制成为重要趋势。

《上海大都市圈空间协同规划》编制过程中，两省一市联合组建了上海大都市圈空间规划协同工作领导小组、上海大都市圈空间规划协同指导委员会及专家咨询委员会，并形成了“9*10”的组织框架，强调规划的共同编制、共同认定与共同实施。

同时，《示范区总规》编制中也突出了共同编制，依托示范区理事会、执委会工作平台，由沪苏浙自然资源部门和苏州市、嘉兴市以及青浦区、吴江区、嘉善县“三级八方”组建规划编制工作专班，形成了“广泛参与、充分协同、省级统筹、开门做规划”的工作机制。

上海大都市圈空间协同规划工作组织    资料来源：《上海大都市圈空间协同规划》

协同范围：从地市层面协同走向颗粒度更小的区镇单元协同长三角地区协同规划的范围不断演变，且呈现了更为多元、更加精细的多元协同趋势。《上海经济区发展战略纲要》的协同范围为上海、江苏、浙江、安徽、江西等一市四省；《长江三角洲城镇群规划(2007年)》《长江三角洲城市群发展规划(2016年)》及《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》则主要以上海、江苏、浙江、安徽为协同范围。同时，以上海、南京、杭州等为核心的都市圈协同规划，基本以核心城市与周边地级市作为共同的协同范围。

在此基础上，长三角地区也逐渐兴起了以《示范区总规》《江宁—博望跨界一体化发展示范区规划》《吴江-南浔协作示范区空间协同规划》等县级单元的协同规划，以及《东平-海永-启隆城镇圈跨行政区空间协同规划》《安亭-花桥-白鹤城镇圈跨行政区空间协同规划》《枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈区域协同规划》等镇级单元的协同规划。

规划内容：从空间格局协同走向具体的行动与项目协同长三角地区协同规划内容更加聚焦且更为实操，更注重具体行动与标准等协同。《上海大都市圈空间协同规划》坚持行动导向，形成八大系统行动与五大空间板块行动。围绕交通一体化、生态环境共保共治、市政基础设施统筹、绿道网络、蓝网纵横、文化魅力与旅游提升、产业协调发展、合作机制保障与创新等维度形成八大系统行动，是支撑上海大都市圈空间协同的骨架，重在统筹谋划重大项目，对下指导各市专项规划及行动计划的编制与实施，从而推动大都市圈空间协同的深化落实。

基于江河湖海湾等跨界生态资源，设置环太湖区域、淀山湖区域、杭州湾区域、长江口区域、沿海区域等五大板块一体化发展行动，重在突出各空间板块的特殊性与差异性，开展针对性的空间协同指引，凝聚发展共识，建立共建、共治的协同机制，并成为各市开展跨界协同的重要指引。在此基础上，进一步编制形成《上海大都市圈空间协同近期行动计划》，作为上海大都市圈空间协同的近期实施任务。

规划效用：从关注技术文件走向关注过程的技术平台长三角地区协同规划正从纯粹的技术文件，走向更为综合的、更关注过程的技术平台。如《上海大都市圈空间协同规划》更加强调多主体的共同参与及平等协商，在规划过程中尊重各个城市、地方政府的合理诉求，给予各方提出诉求、共同协商的机会，渐进达成目标、空间、策略、行动等方面的共识。

以规划编制和研究为基础，构建多样化、开放式的区域协同平台，做实区域发展智库的技术支撑保障，例如由中规院上海分院、上海市规划院、上海社科院发起并联合周边8个城市共同成立“上海大都市圈规划研究联盟”，成为研究上海大都市圈的重要智库。同时，长三角生态绿色一体化发展示范区搭建了“理事会+执委会+发展公司”的管理架构，上海和苏浙两省的三个跨界城镇圈逐步建立了邻界地区规划协同双边或多边联席会议机制。

随着长三角一体化向纵深发展，长三角区域协同空间更为多元，多类协同规划也在不断探索之中，并逐步形成了一些可推广、可复制的经验。

一方面，长三角区域协同规划不必是法定规划，更多是跨区域、地区之间的共同契约。因此，既可起到指导各地方政府制定法定规划的作用，也应注重规划的共同编制、共同认定、共同实施，使协同规划真正成为未来发展的指导性空间框架和共同行动纲领。

另一方面，协同规划应追求针对关键问题的“战略破题”，应根据不同空间尺度、地区发展阶段开展相应深度和差异化的规划编制工作，以细化目标引领实际行动。

[本文作者马璇供职于中国城市规划设计研究院上海分院。文章经授权，转载自《长三角城市合作动态》（总第八期）]

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