沉船效应？缅甸再度错失东盟轮值主席国职务的轮回与反思

自2021年缅军接管政权以来，缅甸面临国内转型停滞、武装冲突持续升级、外部遭受国际孤立与经济制裁等诸多问题。缅甸的内部问题外溢，对“以维护并加强地区和平、安全与稳定”为目标的东盟造成了消极影响。2021年4月24日，东盟各国举办特别峰会，就缅甸问题达成“五点共识”，但两年半以来，“五点共识”的有效性并未呈现出来，并且缅甸军方和东盟的关系也一度陷入僵局。在2023年9月5日举行的第43届东盟峰会上，领导人通过的《东盟领导人关于落实五点共识的审议和决定》指出菲律宾将代替缅甸担任2026年东盟轮值主席国。在会后，缅甸国家管理委员会发言人佐敏吞也证实，缅甸确实不会担任2026年的东盟轮值主席国。实际上，在2005年的东盟外长会议上缅甸也做出了同样的决定——放弃担任2006年东盟轮值主席国。

第43届东盟峰会（图片来源：东盟官网，https://asean.org/secretary-general-of-asean-attends-opening-ceremony-of-43rd-asean-summit-and-related-summits/）

那么，时隔18年之后，为什么缅甸会再度放弃主席国之位呢？本文认为，在“轮值主席国”身份上的举重若轻，是东盟无法解决缅甸危机，但又不愿迁就外部压力的无奈之举，却也是应急措施。“轮值主席国”臂章是东盟身份的象征，东盟将其暂时扣押说明“大家庭”不会抛弃缅甸，并以此作为惩戒。历史上，此举曾用以督促缅甸加快转型、成效不错，且本次也与缅方达成了共识。然而，东盟这样的应急之道究竟能否持续有效，缅甸危机持续恶化是否意味着东盟各国不得不思考避免“沉船效应”而抛弃缅甸？这些都值得人们提前做出思考。

又是菲律宾？

缅甸是个佛教国家，而佛教中常说的“轮回”也戏剧性地在缅甸的政治舞台上不断展现，如缅甸自独立以来，就经历过四次军人接权。此外，少数民族地方武装内部以及和缅军之间的冲突也是不断重现。按照东盟的轮值主席国机制，2026年本应该由缅甸接任主席国，但在2023年9月5日的东盟峰会上，菲律宾总统费迪南德·马科斯的声音传遍会场：“菲律宾已经做好准备在2026年任东盟轮值主席国”[1]。时光回溯，相似的情景也在2005年7月26日发生过，彼时正值第38届东盟外长会议，老挝副总理兼外长宋沙瓦在会上宣布，由于缅甸要全力投入民族和解与民主化进程，将放弃担任2006年东盟轮值主席国，菲律宾将按国名的拉丁字母排序顺位接任。[2]

第43届东盟峰会（图片来源：东盟官网，https://asean2023.id/en/page/asean-2023/asean-matters ）

有意思的是，在召开2005年外长会议和2023年东盟峰会之前，缅甸内部和外部的面临的问题都十分相似。其一，缅军与民盟关系持续恶化。2004年，缅军政府拒绝在国民大会前释放民盟领导人昂山素季，并削减民盟代表名额，而民盟也在之后直接宣布将不参加5月17日的国民大会[3]。此外，在第 10届东盟峰会上，军方还宣布对昂山素季的软禁再延长一年。2021年，缅军扣押了包括昂山素季在内的民盟政府领导人，并宣布接管国家政权。而成为了影子政府的民族团结政府（NUG）组建起了人民保卫军（PDF），打算与缅军作战。目前，缅军与NUG之间的冲突已烧毁数以万计的民用建筑，夺去了数千人的生命，即便如此，交战双方都没有停火的意思。其二，缅军与地方武装矛盾仍然尖锐。2005年，军政府继续对少数民族武装采取分而治之的政策，这引发了部分少数民族武装的强烈反弹——军政府与克伦民族联盟（KNU）的谈判破裂、赛义领导的掸邦民族军（SSNA）与约色领导的南掸邦军（SSA-S）合并，并声称恢复掸邦的自决权[4]。在2021年之后，缅军与德昂民族解放军（TNLA）、克伦尼民族保卫军（KNDF）、若开军（AA）和克钦独立军（KIA）等地方民族武装的战事也在持续升级，特别是在缅北地区冲突频繁爆发。其三，缅军与西方国家关系陷入冰点。2005年1月，美国将缅甸列为“暴政前哨”国之一，并继续在经济、军事和外交领域对缅甸进行制裁。此外，欧盟还禁止缅甸总理参加亚欧首脑会议，只同意缅甸派部长级官员与会。2021年缅甸军方接管国家政权以来，欧盟对缅甸实施多轮制裁，截止2023年7月20日，累积实施7轮制裁。[5]与此同时，美国也新增多轮对缅制裁，截止2023年10月31日，累计新增20轮制裁。并且，在2022年5月12日至13日举行的美国-东盟峰会上，美方并未邀请缅军官员，而是选择与NUG外交部长进行会面。其四，东盟和缅甸关系都面临十字路口。2004年，泰国总理他信、马来西亚首相巴达维、新加坡总理李显龙、菲律宾总统阿罗约等东盟国家领导人以及这些国家的外长、议员等政要多次公开要求缅甸军政府采取实际行动，加快民主化进程，尤其是立即释放昂山素季和其他的政治犯。[6]但是对外，东盟还是希望欧盟同意缅甸参加亚欧首脑会议，并且就拒绝缅甸担任2006年轮值主席国一事采取了一种“小心翼翼、不公开呼吁”[7]的态度。而在2021年缅甸局势动荡之际，东盟也多次公开批评缅甸军方，甚至在43届东盟峰会上，东盟领导人发表19点声明，齐声强烈谴责缅甸境内针对平民的暴力和袭击，并把矛头直接指向缅军政府。[8]但是即便如此，东盟依旧不断敦促缅甸各方保持克制，通过对话寻找应对挑战的办法。

翻开缅甸的历史，似乎不断印证着《让子弹飞》中的一句台词：“彼时彼刻，恰如此时此刻”。单从缅甸两次放弃轮值主席国这一行为来看，存在着太多相似，但想想2014年，缅甸也曾在镜头面前代表着东盟，华丽迎接“共同体元年”的到来，见证澜湄合作机制的精彩出炉，在热点难题上做出公正凛然的决断。想起这些大起大落，我们也不禁产生疑问，此时此刻、抑或彼时彼刻，轮值主席国究竟意味着什么，缅甸和东盟在同一决定面前，究竟何以能够“拿得起、放得下”？

东盟轮值主席国：重要性和韧性

轮值主席国制度是指在一个国际或地区组织内部的国家，轮流在一段的时间内负责主持该组织相关事务的制度，其主要的工作包括组织召开会议、协调内部关系和代表组织加强与外部的联系等。区域一体化采取轮值主席国制度，有利于强化成员国的区域认同，有效界定与其他国家或国际组织关系，以“我群”身份抱团取暖，避免国际身份危机。[9]在当今的国际舞台上，许多组织都采取了轮值主席国的制度，如联合国安理会、欧盟、东盟和非盟等。但是各个组织的主席国轮流方式和轮值时间会有所不同，大部分组织会采取按英文字母次序轮流担任的方式，但是像欧盟，在2007年之后轮值次序从原来的按照字母排序改为通盘考量成员国之间的多样性。[10]而就时间来说，各个组织的轮值时间也有长有短，如欧盟成员国的轮值时间是6个月，东盟的轮值时间则是1年。

柬埔寨首相洪森将象征东盟轮值主席国的小木槌交给印尼总统佐科（图片来源：雅加达邮报，https://www.thejakartapost.com/adv/2022/11/30/what-indonesia-gets-out-of-its-2023-asean-chairmanship.html ）

轮值主席国制度对东盟而言，能体现出组织内部成员国一律平等，而对成员国本身而言，担任轮值主席国能帮助其提升国际形象。1976年，首届东盟首脑会议在印尼巴厘岛举行，印尼担任首个东盟主席国。在此之后，《东盟宪章》规定，主席国每年按成员国英文国名的字母顺序轮流担任。[11]而历届主席国也在筹备系列会议、处理东盟内部或地区热点问题，以及对外关系等方面展现了灵活务实的组织能力。[12]可以说，轮值主席国制度对东盟和成员国的形象塑造和能力体现等都是有帮助的，如缅甸2014年第一次担任东盟轮值主席国就反映出国际社会对2011年以来缅甸政治转型的成果的认可。西方媒体也将这一事件称为缅甸“进步的试金石”[13]。缅甸在任职期间主办了250多场东盟相关会议，包括第24届东盟峰会、第25届东盟峰会、第9届东亚峰会和第47届东盟部长级会议等[14]，在其中，缅甸发挥着协调者的作用，得到了国际社会的普遍赞誉。

缅甸举办24届东盟峰会（图片来源：中国国际电视台https://america.cgtn.com/2014/05/11/myanmar-hosts-asean-summit ）

缅甸两次放弃轮值主席国是一种较为罕见的行为，因为在众多国际或地区组织中很少出现过成员国主动或被迫选择放弃轮值主席国的情况。而对于组织来说，可以选择直接暂停或取消该国的成员国资格。1979年3月，埃及同以色列签订戴维营协议的这一行为被其它阿拉伯国家视为背叛，因此阿盟决定取消埃及的成员国资格。[15]1997年5月31日，在马来西亚吉隆坡举行的东盟外长特别会议同意缅、柬、老在7月的第30届东盟外长会议上入盟，但是由于柬埔寨国内两党间的矛盾斗争进入了白热化状态，东盟最终决定无限期推迟柬埔寨的成员资格。2023年8月22日，非盟发表声明，谴责尼日尔近期发生的军事政变，决定暂停尼日尔的非盟成员国资格，直到该国有效恢复宪法秩序。[16] 就缅甸而言，作出放弃轮值主席国这一决定主要还是考虑到国内局势的复杂性，不论是2005年，还是2023年，缅军都表示需要着手解决国内问题。与此同时，东盟也有三个方面的考量：一是东盟需要应对西方施加的压力，降低因缅甸问题破坏自己国际形象的可能性；二是东盟需要保持组织的整体性，1997年“敲锣打鼓、欢天喜地”地让缅甸入盟，不能在之后惨淡收场；三是需要给当时缅军一点“警示”，因为缅军政府在面对东盟的呼吁和建议时，并没有十分配合，甚至公开表示东盟不要干涉其内政[17]。综合以上考量，东盟面临的就是这样一个问题：如何找到一个较为恰当的方式处罚缅甸？最终，东盟选择了让缅甸放弃轮值主席国这样的办法，既维护了东盟的整体性，又回应了美欧域外大国要求削弱缅军合法性的压力。

欧盟与东盟提供了两种国家间融合与一体化的模式，一种是“政治法制型”的模式，第二种是“政治协商型”的模式。[18]相比较而言，东盟的轮值主席国制度在推行过程中更具韧性。东盟的非正式性在轮值主席国这一制度上有所体现，大家一起商量着谁该任职，什么时候任职，能最大程度地降低了成员国之间的矛盾，维持组织对外形象。而欧盟曾因主席国一事闹过不愉快——由于欧盟和匈牙利在法治改革、媒体自由和俄乌冲突等多个问题上存在分歧，2023年6月1日，欧洲议会当天压倒性通过了一项决议草案，旨在阻挠匈牙利在2024年下半年接任欧盟轮值主席国职务，不过这项决议并没有强制约束力。对此，匈牙利方直接表示这份草案是“胡说八道”[19]，这就直接导致了欧盟的形象受到了影响。

缅甸放弃东盟轮值主席国透露着缅甸和东盟“淡淡”的无奈感，双方或许也知道这是最好的选择。但是无奈过后，需要做的应该重振士气，所以东盟应该继续寻找出一条解决缅甸问题的道路。

谁将成为那艘要沉的船？

印尼总统佐科在43届东盟峰会致开幕词时，把东盟比作一艘巨大的船。[20]于是有人提出了一个问题——如果东盟这艘大船要沉了，需要率先减轻重量，那么缅甸会不会是最早被丢下去的那一个呢？

实际上，这是一个伪命题。第一，东盟并非那么脆弱，如今的东盟已经成为世界第五大、亚洲第三大经济体，在国际舞台上发挥的作用也越发重要，2023年5月10日，在42届东盟峰会上，印尼总统佐科表示：“通过团结，东盟将能够在实现和平与增长方面发挥核心作用。”[21]第二，商量着把谁丢下去这一行为，本身就不符合东盟最初设立的要打造一个共同体的目标，如果谁在船上不被需要，就要被丢下去，那这艘船迟早会变成空船。第三，即便这是一个“沉船”难题，东盟各国需要担心的“将沉之船”不应该是东盟，而是缅甸。东盟本来就是一个既有数舸争流，又不希望落下任何一个成员的舰队，面临因内部危机而停滞不前、甚至可能沉没的“缅甸号”，东盟应该做的是及时给这艘船打上“补丁”。

目前，在国际社会上，尤其是欧美国家都认为缅甸拖累了整个舰队，并且 “五点共识”在推进过程中，也遇到了很多挫折。但即便如此，东盟依旧坚持了下来，他们没有选择放弃缅甸，而是不断尝试与缅甸磋商。暂停其东盟轮值主席国资格，本身也是一个好的方向，因为这说明东盟内部意识到了抛弃缅甸是不行的，东盟能做的就是帮助缅甸赶快跟上舰队，一同向着代表“和平、安全与稳定”的灯塔前进。

要防止破坏东盟团结性和整体性的“沉船效应”，东盟各国应在坚持“五点共识”的同时，还要注重多策略并举，并兼顾长期性、针对性和灵活性。在缅甸，许多结构性问题历尽几十年也没有得到解决，如民族问题和政权合法性问题等。因此，东盟在应对缅甸问题时，应该对缅甸进行长期性的观察，透过现象看本质。有学者就指出：东盟对缅甸的民主化进程做出了过于乐观的估计，未能持续与缅甸当局保持接触，其结果是缅甸在2021年发生军事“政变”，转型进程受挫。[22]

此外，东盟还应该注重解决方式的针对性，东盟现在一直坚持以“五点共识”作为解决缅甸问题的依据，但在实施过程中，“五点共识”却受到了多方的质疑和批评。原因在于，这种捆绑销售的“一揽子方案”很容易因为个别环节的卡点，导致当事方怀疑其整体有效性，而且虽然东盟制度化程度不断进步，其能够提出整体方案并统筹解决的能力也仍然有待加强。如果“五点共识”只是一块木板，而不是一系列针对漏洞的木钉，即便其材质很牢、覆盖面很广，也很容易从边边角角继续漏水。如果东盟依旧坚持将“五点共识”作为解决缅甸问题的针对性方案，那么如果能考虑“化整为零”，更加有耐心地去填补每一个环节的漏洞，也许其作为外部方案的意义就能逐步发挥出来。缅甸对东盟的归属感和认同感从未削减，在危难之际，拒绝有建设性的帮助显然不是明智之举，但正如从前那样，帮助是需要引导和建立信任的。只要缅甸恢复转型之正轨，那么大抵重新像2014年那样，也能再次发挥好令人信服的领导者角色。

最后，我们还是应该看到，“东盟方式”的韧性就在于其大致能符合那句“兵无常势，水无常形”，而不是囿于几点或几条共识。“东盟方式”背后曾是一系列的精英社交家，在早餐饱嗝之后的咖啡闲絮中，在午后柠檬树下沐浴阳光时，在高尔夫球场挥汗如雨间，抛弃了官话套话推心置腹讨论出来的方案。所以，尊重“静默外交”的方式，不论将来“五点共识”以什么样的形态出现，只要有这些关键“连接者”角色，就可以继续发挥“什么事都商量着来”的优势。缅甸危机目前面临着各类新挑战，在“自救”与“他救”的迷思间，究竟能涌现出何种政治智慧，值得人们期待。对旁观者而言，最好不去提前思考船若沉、谁先陨，而是装点好每一刻的点点星光，笃信明日，太阳照常升起。

（作者：王金融，云南大学国际关系研究院硕士；张添，北京大学区域与国别研究院博士后、讲师。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

参考文献

[[1]] 央视新闻.菲总统马科斯：菲律宾已准备好接任2026年东盟轮值主席国[EB/OL].(2023-09-05)[2023-09-15].https://contentstatic. cctvnews.cctv. com/snow-book/index.html?item_id=6386243339755631574&toc_ style_id =f eeds_default&track_id=2CB9F95E-3D43-4FD0-8C80-ECF23B7F001D_715687872 880&share_to=wechat

[[2]] 黄建明,何静,李国田. 缅甸放弃担当2006年度东盟轮值国[N]. 人民日报,2005-07-27(003).

[[3]] 李晨阳.缅甸内政外交2004年回顾与2005年展望[J].东南亚纵横,2005(02):17-22.

[[4]] 李晨阳.2005年缅甸形势综述[J].东南亚纵横,2006(02):29-35.

[[5]] Council of the EU.Myanmar/Burma: EU imposes seventh round of sanctions against six individuals and one entity. [EB/OL].(2023-07-20)[2023-11-12].

[[6]]李晨阳.缅甸内政外交2004年回顾与2005年展望[J].东南亚纵横,2005(02):17-22.

[[7]]纪伯伦·马赫萨·德拉贾特.东盟对缅甸的社会化[EB/OL].(2023-10-17) [2023-10-18]. https://mp.weixin.qq.com/s/BfyzqtIjZidRuhfQFmvjpg

.转引.Haacke, “Enhamced Interaction”, p.200.

[[8]]联合早报. 缅甸：亚细安声明片面不客观[EB/OL].(2023-09-02)[2023-09-15]. https://www.zaobao. com/news/sea/story20230906-1431015

[9] 张添.国际身份危机与缅甸军人接权后的外交困局[J].东南亚研究，2023（04），17-39.

[[10]]林哲旭. 欧盟理事会主席国中的小国行为模式研究[D].北京大学,2022.DOI:10.26929/d.cnki.gbeju. 2022.000024. Presidency of the Council of the European Union

[[11]] ASEAN. ASEAN Chairmanship[EB/OL].[2023-09-15]. https://a sean. org/category/chairmanship/

[[12]] 中国（广西）自由贸易试验区钦州港片区管理委员会.东盟轮值主席国那些事儿[EB/OL].(2023-04-28)[2023-09-15].http://qzftz.gxzf.gov.cn /zwdt/ dmzx/t16396435.shtml.

[[13]] NBR. Myanmar's 2014 ASEAN Chairmanship:A Litmus Test of Progress? [EB/OL].(2013-11-04)[2023-11-09].https://www.nbr.org/publication/mya nmars-2014-asean-chairmanship-a-litmus-test-of-progress/

[[14]] Policy Commons. Looking Back on Myanmar’s Chairmanship of ASEAN in 2014. [EB/OL].(2017-10-11)[2023-11-15]. https://policycommons.net/a rtifacts/1728896/looking-back-on-myanmars-chairmanship-of-asean-in-2014/2460537/

[[15]] washingtonpost .Arab Sanctions Leave Egypt Unshaken [EB/OL].(1 979-04-02)[2023-09-15].https://www.washingtonpost.com/archive/po li

Tics/1979/04/02/ara b-sanctions-leave-egypt-unshaken/c6468b0d-1abf-41ac-99ce-601df3b4b14a/

[[16]] Reuters. african union suspends niger all its activities following coup  [EB/OL].(2023-08-22)[2023-09-15].https://www.reuters.com /world

/africa/african-un ion-suspends-niger-all-its-activities-following-coup-2023-08-22/

[[17]]联合早报. 缅甸：亚细安声明片面不客观[EB/OL].(2023-09-02)[2023-09-15]. https://www.zaobao. com/news/sea/story20230906-1431015

[[18]] 盘古智库. 贾庆国：东盟模式与欧盟模式　哪一种更好？[EB/OL]. (2017-10-04)[2023-11-08]. https://mp.weixin.qq.com/s/6xcdIIDSp26w0Hujv5pI7g.

[[19]] DW. MEPs say Hungary may be unfit for EU presidency. [EB/OL]. (20

23-06-01)[2023-11-09].https://www.dw.com/en/european-parliament-ques

tions-hungarys-fitness-to-head-eu/a-65797410

[[20]] Straitstimes. Indonesian President Jokowi calls on Asean to be ‘captains of our own ship’ amid big-power rivalry[EB/OL]. (2023-09-05)[2023-11-08]. https://www. straitstimes.com/asia/se-asia/Indones

ian-president-jokowi-calls-on-asean-to-be-cap tains-of-our-own-ship-amid-big-power-rivalry

[[21]] 辛斌,张旺. 东盟峰会强调“中心地位”[N]. 环球时报,2023-05-11(003).DOI:10.28378/n.cnki.nhqsb.2023.005135.

[[22]]纪伯伦·马赫萨·德拉贾特.东盟对缅甸的社会化[EB/OL].(2023-10-17)[2023-10-18]. https://mp.weixin.qq.com/s/BfyzqtIjZidRuhfQFmvjpg