欧洲观察室｜2023年美欧关系回顾：不想被边缘化的欧盟

【编者按】

本文是上海欧洲学会与澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第44篇。12月1日，上海外国语大学与上海欧洲学会举办“欧美关系走向报告2023”发布会暨“美欧跨大西洋关系影响下的欧美中俄关系”研讨会，在会上发布了《2023年欧美关系走向年度报告》（以下简称《报告》）。

欧美关系在经历了自奥巴马到拜登的曲折后，在俄乌冲突的压力下出现了明显的转折，到2023年，双方关系进入相对稳定的一年。正如上海欧洲学会会长、复旦大学教授丁纯为《报告》所写的序言所说，在相对稳定的美主欧从格局下，美欧之间的分歧并未消失，但也不应将之过分夸大。而在具体议题领域、国别关系中，美欧关系表现出不同形态和特征，也为我国发展特定关系，实现国家利益留下了空间。对美欧更加及时、细致的考察研究在当下具有更重要的意义。“欧洲观察室”近日刊出《报告》中部分文章。

2023年，是世界进一步摆脱新冠疫情阴影的重要一年，也是乌克兰危机呈现出长期化、复杂化态势的一年。从欧盟与美国之间的政治与外交关系来看，双方继续保持着拜登上台之后机制化和常态化的对话与协调，但是固有的利益分歧随着以修复盟友关系为目的的“蜜月期”逐渐过去而开始重新显露出来。同时，面对乌克兰危机、巴以冲突等地区热点问题，美欧之间既拥有共同立场，但也存在态度差异。双方围绕这些热点问题的协商日趋频繁。

一、欧盟-美国政治与外交互动常态化和机制化

2023年内，欧盟与美国的政治外交互动既包括欧美领导人的互访和磋商，也包括双方在多边场合中的会面与交流。

当地时间2023年3月10日，美国华盛顿，欧盟委员会主席冯德莱恩与美国总统拜登举行会晤。澎湃影像 资料图

从双边角度来看，2023年3月10日，欧盟委员会主席冯德莱恩访问美国，与拜登会晤。2023年10月 20日，欧洲理事会主席米歇尔与冯德莱恩到访华盛顿，与美国总统拜登共同举行第二次美国-欧盟峰会，并在会后发表联合声明。此外，双方其他高官也互动频繁。例如，2023年4月初，美国国务卿布林肯与欧盟外交政策与安全事务高级代表博雷利在布鲁塞尔共同主持了欧盟-美国能源委员会（EU-U.S. Energy Council）；5月底，欧盟委员会多位执行副主席与布林肯、商务部长和贸易代表等官员共同举行了第四次欧美贸易技术理事会部长级会议。2023年6月22日，美国副国务卿纽兰与欧盟对外行动署秘书长斯特凡诺·桑尼诺共同主持美欧之间关于中国的第二次对话和关于所谓“印太地区”的第四次高级别磋商。

在多边层面上，欧美之间的互动主要包括，拜登7月中旬赴欧洲出席在波罗的海国家立陶宛首都维尔纽斯召开的北约峰会，欧盟作为北约的关键伙伴方亦受邀参加了此次峰会。2023年5月于日本广岛召开的七国集团峰会和9月在印度新德里召开的20国集团领导人第十八次峰会，也都成为了拜登与应邀参会的米歇尔及冯德莱恩进行交流的重要平台。可以说，这些年度性、机制化的双边对话和多边会晤已经成为欧盟与美国开展常态化交流与磋商的主要渠道。

当地时间2023年10月20日，美国华盛顿，美国-欧盟峰会在华盛顿举行，欧盟委员会主席冯德莱恩和欧洲理事会主席米歇尔与美国总统拜登会晤。澎湃影像 资料图

二、欧盟-美国政治与外交互动的主要议题和目的

从涉及内容来看，欧盟与美国在2023年间的政治与外交互动主要围绕以下两大目标展开。

首先，在重大热点问题上保持美欧立场的一致性，确保美国承诺的持续性和稳定性。俄乌冲突进入第二年，战事上的胶着态势预示着这场冲突将朝着长期化、复杂化的方向发展。这使得欧盟尤为担心美国在乌克兰问题上出现任何形式的动摇，否则将导致欧盟及其成员国不得不在“挺乌遏俄”行动上“孤军奋战”。例如，2023年10月，美国国会由于国内政治斗争而未及时批准对乌克兰的新一轮援助，就引发了欧盟的极大担忧。博雷利在第三届欧洲政治共同体领导人会议期间明确表示，对于欧洲能否填补美国对乌援助的空缺这一问题，“欧洲当然无法取代美国”。因此，承诺对乌克兰持续援助，成为美欧之间每次对话的核心内容。例如，在第二次美国-欧盟峰会结束后发表的联合声明中，双方就再次强调，对乌克兰开展长期性的政治、金融、人道主义和军事方面的支持是不会动摇的。双方比肩站在一起，要求俄罗斯结束战争，立即、完全，且无条件地从国际公认的乌克兰领土上撤出军队和装备。而且双方还对国际社会上各方提出的其他政治解决乌克兰问题的方案给出了统一的态度，那就是：任何一份追求全面、公正、持久和平的提议都必须建立在对乌克兰独立的完全尊重基础之上。

10月爆发的巴以冲突和乌克兰问题一样，发生在欧盟周边地区，对欧盟而言再次构成严峻的安全威胁。因此，在巴以冲突上的立场协调也成了美欧关于地区安全的又一重要议题。在上述联合声明中，欧美双方既认可以色列自卫的权利，但也强调“符合包括人道主义法在内的国际法”的前提，强调保护平民、保障相应物资供应渠道的重要性。这一联合表态可以视为是美欧双方加强立场协调，对巴以冲突爆发前期所采取的对以色列“一边倒”姿态和“毫无保留的声援”等行为的纠偏。

其次，美欧围绕利益分歧开展磋商，希望实现美欧政策的协调性和利益的兼容性。2022年下半年，美国拜登政府颁布《通胀削减法案》，计划为绿色技术提供价值3690亿美元的补贴和税收激励。而这些优惠举措将只给予那些落户美国本土，进行生产制造的相关企业。这一立法立即引发了欧盟方面的强烈不满和担忧，担心美国法案导致欧洲本土工业产能大幅外流，对欧洲经济造成巨大打击。因此，2023年3月10日冯德莱恩访美的目的，就是与拜登就《通胀削减法案》进行协商，希望能够推动美国进行相应修改和调整，然而无功而返。

除了《通胀缩减法案》之外，美国拜登政府还先后出台了一系列政策和法案来激活本国特定产业的发展，例如《芯片与科学法案》（2022年8月）、《国防生产法案》（2022年6月）、《基础设施投资与就业法案》（2021年11月）等。面对这些主要通过减免税收、提供贷款或补贴的竞争方式，欧盟于2023年先后推出《绿色纲领工业计划》（Green Deal Industrial Plan）、《净零工业法案》和《关键原材料法案》等法律框架作为应对，放宽成员国对特定工业提供补助的限制，强化域内产能比例要求，改善绿色技术生产的投资环境等。由于气候变化这一全球治理议题正越来越紧密地和各国产能及社会就业等问题关联在一起，涉及产业政策、经济立法和经济刺激举措的兼容问题正越来越多地出现在美欧之间的政治对话与协商议程中。同样，这类议题也主导了10月欧盟两位主要领导人与美国拜登政府举办的第二次峰会。但双方未能就钢铝出口关税协议达成一致。

再者，欧盟迫切需要确保自己不会在中美欧三方博弈中被边缘化，保证美欧互动优先于中美互动。双方在第二次欧盟-美国峰会后发表的联合声明明确表示，正利用多种双边和多边平台商讨对华政策。一方面，双方都准备与中国构建建设性的、稳定的关系，认识到中国在气候变化、生物多样性、债务可持续性、全球公共卫生治理、宏观经济稳定等领域加强合作的重要性和必要性，但另一方面，双方也强调对产业链去风险和多元化的重要性和保护特定先进技术的必要性。此外，双方还在台海问题、南海局势、新疆、西藏和香港等涉我核心利益的问题和乌克兰问题上再次表达了共同的立场原则。从时间节点来看，美欧在对华政策上的互动早于2023年11月15日中美最高领导人的旧金山会晤和2023年12月7日在北京召开的中欧峰会，实现了优先协调的目的。

三、对欧盟-美国政治与外交关系的未来展望

在大国博弈持续、地区冲突频发且难以解决、全球治理议题日趋紧迫的时代背景下，欧盟和美国的政治与外交互动是双方维持跨大西洋关系稳定与团结、扩大双方在国际社会话语权和影响力，维护西方联盟关系在国际事务中主导权的主要方式之一。但是看似牢固的联盟关系也面临重重挑战，因而，美欧的政治与外交互动也是折射出双方立场与利益分歧的一面镜子。尽管近期拜登上台后欧盟与美国通过频繁的政治与外交互动相向而行，但这种看似牢固的盟友关系能否在未来继续得到巩固和提升，在变乱交织的时代中取决于诸多不确定因素。

首先，未来美欧关系走向与双方内部的政治博弈紧密相关。从美国方面来看，2024年的总统选举已经拉开序幕。特朗普卷土重来的可能性不容轻视。美国已有对外政策随着总统易人而不断转变的先例，例如美国的气候政策从克林顿政府到拜登政府，经历了多轮大方向的调整。这无疑牵动着大西洋彼岸欧洲盟友的神经。从欧盟方面来看，欧盟复杂特殊的机制下，隐藏着不同机构领导人之间、不同成员国之间在美欧关系、地区冲突等重要问题上的不同意见，影响欧盟对外政策的团结一致性。例如，冯德莱恩与米歇尔、博雷利之间的分歧已多次相当公开地显露出来。冯德莱恩过于亲美的立场、在欧盟外交领域的强势表态等都使其在欧盟内外获得了“美国代理人”的称号。2024年将是欧洲议会的选举之年，也是欧盟委员会主席、欧洲理事会主席和外交政策与安全事务高级代表三大重要人物的任命之年，三者对欧洲在国际秩序上的定位与作用、对美欧关系的看法等将对未来的美欧关系产生重要影响。

其次，美欧经济与安全利益的差异是扩大还是缩小，也将深刻影响双方的政治与外交关系。从经济利益的角度来看，欧盟经济引擎德国正经历艰难的产业结构与能源结构转型期，美国一系列带有明显保护主义的经济刺激举措或严重损害德国，乃至整个欧盟的经济发展前景，导致美欧在经贸和投资领域的利益分歧进一步扩大，干扰美欧政治与外交行动的同步性。从安全利益角度来看，长期化、复杂化的俄乌冲突或导致西方内部对于如何结束冲突产生不同看法，也会干扰双方立场的一致性和行动的高效性。

（龙静，上海国际问题研究院欧洲研究中心副主任。本文原标题为《欧美政治与外交关系回顾》，现标题为编者所拟。）