中央经济工作会议深读｜谋划新一轮财税体制改革：如何破题

2023年中央经济工作会议提出要谋划进一步全面深化改革重大举措，为推动高质量发展、加快中国式现代化建设持续注入强大动力。谋划新一轮财税体制改革，是进一步全面深化改革重大举措之一。因此要结合高质量发展和中国式现代化建设来理解财税改革。

当前财税体制的基本框架是1994年改革奠定的。在财政体制上，中国确立了分税制财政管理体制。同时，为了分税制改革，中国进行工商税制改革。通过改革，中国基本上建立起与社会主义市场经济体制相适应的财税体制框架。之后，经过多次完善，特别是十八届三中全会以来的深化财税体制改革，按照建立现代财税体制的目标要求，预算管理制度、税收制度、政府间财政关系都有不同程度的进展，适应了新时代发展的需要。

2024年是1994年财税改革30周年。财税界一直有借改革30周年之机启动新一轮财税改革的呼吁。财税改革当然不可能只是为了改而改。重要的是财税改革能够解决一些原先未能解决的难题，从而与其他改革一起，为推动高质量发展和加快中国式现代化建设持续注入强大动力。

当前财税体制有诸多值得肯定之处。毫无疑问，新一轮改革需要保留现行体制的合理成分，并在此基础上设计具体改革方案。分税制的基本框架当是需要保留的。对于任何一个大国来说，只要实行市场经济，分税制是常用的财政管理体制。现代国家财政收入的主要收入形式是税收，处理中央和地方财政关系的重要内容之一自然是在中央和地方之间划分税收，分税是现代财政体制不可或缺的内容。

如何进一步分税

对于中国来说，改革的重点应该是如何进一步完善分税体制。

进一步完善分税体制的关键是如何健全地方税体系。这涉及地方税概念的理解问题。有一段时间，人们把只归属于地方的税种当作地方税。这种理解不适应现实发展的需要。2016年5月1日营改增全面试点之后，营业税退出中国税制舞台，对于地方来说，能够提供较多税收收入的已经主要是共享税收入，包括增值税收入、企业所得税收入、个人所得税收入。中国主要税种所提供的收入分享，对于地方政府来说，才是最有意义的。因此需要重新认识地方税，只要是税收收入归地方政府支配的税收收入，就应该算地方税，健全地方税体系也应该在此基础上进行。未来地方税体系的健全还取决于税制改革的进展。有什么样的税制，就会有什么样的分税体制与之相对应。

如何进一步划分事权

如何在中央和地方之间划分事权并形成相应的财政支出责任，同样是分税制财政管理体制不可或缺的内容。对于大国来说，中央政府不可能包办所有事，无论从信息收集和处理的优势来说，还是从激励效果来看，政府承担的事务有不少需要中央和地方共同去完成。这样，在中央和地方之间划分事权就是很重要的事。

财政事权和非财政事权应该统筹考虑。政府做事有两种方式，一是政府直接投入公共资源去推动；另一是政府制定标准，而后由市场主体去操办。对于财政体制来说，表面上看主要是财政事权的划分问题，实际上两种做事方式是相互影响的，需要统筹处理。

事权的划分与财政体制密切相关，却不是仅靠财政体制改革就可以完成的。事权的划分在很大程度上需要与进一步的全面深化改革有关，要在全面深化改革背景下作相应的改革。当前财政体制所涉及的财政事权的划分是不够的，需要在改革中进一步完善。

如何进一步完善转移支付

政府间转移支付同样是分税财政管理体制的一项重要内容。在确定地方财政支出责任和划分税收收入之后，并不是所有地方政府都有充分的财力来履行事权。补救办法就是转移支付。通过中央和上级的转移支付，地方政府获得充分的财力，从而保证地方政府的正常运行。现代国家分税的结果往往是中央政府有更大的财权，掌握更多的财力，从而中央有能力通过转移支付来调控地方，更好促进国家治理目标的实现。

现实中,经常有人错误地解读地方政府收支状况，说什么全国仅几个地方财政有富余，实际上这是财政体制设计的结果。财政体制设计既要考虑到税收征管的因素，又要考虑体制激励因素，不能简单地用地方所分享到的税收收入多少来判断地方政府可支配财力。事实上，地方政府可支配财力除了地方税收收入之外，还有上级政府乃至中央政府的转移支付。这是就一般公共预算而言的，地方政府可支配财力还有相当一部分来自政府性基金收入，其中特别重要的是土地收入。对于地方来说，债务融资收入也构成地方政府可支配财力的组成部分。

中央对地方的财政转移支付，对于地方来说是非常重要的可支配财力，促进了地方财政的可持续运行。例如，中央财政转移支付解决了一些地方基层“三保”财力不足问题。转移支付不只是简单地中央给地方财政资金，更重要的是应该确立起一套能够充分调动中央和地方两个积极性的转移支付体制。中央对地方转移支付过多，容易滋生地方等、靠、要等问题，不利于地方积极性的发挥。地方所获得的转移支付不足，同样不利于地方。有一段时间，流行的观点是中央对地方的一般性转移支付越多越好，但事实并非如此。专项转移支付的好处是更容易体现中央的政策意图。因此，一般性转移支付和专项转移支付应该各归其位，发挥各自的优势。

现实中，对口支援也发挥重要作用，这是一种实质上的横向转移支付。它与中央对地方的纵向转移支付一起，构成转移支付的全部。对口支援目前尚未在财政管理体制中获得其应有地位。未来可与转移支付体制机制的完善相结合，推动对口支援的进一步制度化规范化。

分税制进一步完善的其他问题

分税制财政管理体制的进一步改革，也应在完善地方债务管理体制上走出一条新路。地方政府债务风险问题较为复杂，总体上看，这是一个财政金融及其他多个方面问题交织的结果。防范化解地方政府债务风险，需要从进一步完善地方财政管理体制入手。分税制财政管理体制的实质是分级财政。当然，这是在中央统一领导下的分级财政。这样的体制应可从根本上消除地方政府隐性债务融资的积极性，即使是直接债务融资，也会从地方实际出发，承担相应的风险责任。在这种体制下，近于无限的地方政府债务融资需求是不存在的。

财政体制改革应该在引导地方政府推动高质量发展中发挥重要作用。财政体制改革不能只在财税内部兜圈子，争论中央和地方的分钱问题，分税制的进一步完善更要与高质量发展联系起来，这是新一轮改革的重要内容。高质量发展更需要一定的经济增长速度，更快的经济增长可以为改革争取更大的空间。财税改革要在释放市场活力上发挥更大作用。市场活力充分释放，经济增长的目标就容易实现。财政体制改革实际上也是在为财政政策的实施，打造更好的体制基础，从而促进财政政策目标的实现。

（作者杨志勇为中国社会科学院财政税收研究中心主任、研究员，著有《新中国财政政策70年》《大国轻税》等。）