徐铭泽 徐夕然｜环境行政公益诉讼被告适格研究——以检例第162号指导性案例为例

原创 徐铭泽 徐夕然 上海市法学会 东方法学

对公益诉讼起诉人而言，确定环境行政公益诉讼的适格被告，要考虑客观诉讼与主观诉讼的不同立法目的。作为确定被告资格的前提，“监督管理职责”应该在法律框架、监管模式、公益保护效能下加以确定，在此基础上分析与公益损害之间的关联性。环境行政监督管理包括主管部门“条状”监管模式、属地政府“块状”管理模式，还要考虑当前环境行政执法权向基层下放趋势。行政公益诉讼被告资格的确认规则就应在遵循监督管理规律和结构的前提下，从法定职责、履职能力、履职进展等角度分析确定，必要时与行政机关开展磋商确认被告资格。一、最高人民检察院检例第162号指导性案例基本情况

2022年9月19日，最高人民检察院发布《关于印发第四十批指导性案例的通知》，将吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案等四件案例（检例162-165号）作为第40批指导性案例（生态环境公益诉讼主题）发布，供司法实践参照适用。其中，吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案（检例第162号）指导意义指出，要正确理解行政机关的“监督管理职责”，行政诉讼法第25条第4款规定的“监督管理职责”不仅包括行政机关对违法行为的行政处罚职责，也包括行政机关为避免公益损害持续或扩大，依据法律、法规、行政规章和规范性文件相关授权，运用公共权力、使用公共资金等对受损公益进行修复等综合性管理职责。现将该案基本案情及办理情况概述如下：

（一）

行政公益诉讼诉前阶段

吉林省德惠市某乡辖区内某荒地垃圾就地堆放，形成两处大规模垃圾堆放场，截至2017年已存在10余年。该垃圾堆放场位于松花江两岸堤防之间，未作防渗漏、防扬散及无害化处理，常年散发刺鼻气味，影响松花江水质和行洪安全。德惠市检察院调查认为，某乡人民政府对本行政区域环境保护负有监督管理职责，对违法堆放的垃圾有责任进行清运处理，遂发出检察建议。因该案同时涉及河道安全，同步向市水利局制发检察建议，督促其依法履行河道管理职责，对擅自倾倒、堆放生活垃圾的行为依法进行处罚，恢复河道原状。收到检察建议后，市水利局对案件现场进行了勘查并调取垃圾存放位置的平面图，确认属于松花江河道管理范围，遂派员到某乡进行了检查督导，并责令某乡政府及时组织垃圾清理。2017年5月12日，某乡政府回复称已制定垃圾堆放场整治方案。德惠市院对整改情况跟进调查发现，垃圾堆放场边缘地带陆续有新增的垃圾出现，某乡政府在未采取防渗漏等无害化处理措施的情况下，雇佣人员、机械用沙土对堆放的垃圾进行掩埋处理，环境污染未得到有效整治，公益持续受损。

（二）

行政公益诉讼诉讼阶段

2017年6月27日，德惠市院提起行政公益诉讼，请求确认某乡政府对垃圾堆放处理不履行监督管理职责违法，并判令其立即依法履行职责，对违法形成的垃圾堆放场进行处理，恢复原有的生态环境。2017年12月26日，德惠市人民法院作出一审行政裁定认为，本案垃圾是德惠市某乡区域的生活垃圾，该垃圾堆放场位于松花江国堤内，属于松花江河道管理范围，其监督管理职责应由有关行政主管部门行使，某乡政府只对该事项负有管理职责，不是本案适格的被告，裁定驳回德惠市院的起诉。经向长春市中级人民法院上诉、向吉林省高级人民法院抗诉，2020年9月18日，德惠市人民法院重新审理本案。在此期间，因某乡政府已对案涉垃圾堆放场进行了清理，德惠市院撤回了第二项关于要求某乡政府依法履职的诉讼请求，保留第一项确认违法的诉讼请求。2020年12月28日，德惠市人民法院作出行政再审判决，确认某乡政府原不依法履行生活垃圾处理职责违法。某乡政府未提出上诉，该判决已生效。一审、二审法院均认为某乡人民政府不是对破坏生态环境的违法行为具有监督管理职责的责任主体，虽然该案最终被再审裁定撤销并重新审理，但足见不同法院、法检之间存在不同认识。

二、监督管理职责与公益损害的关联性

案例中，省、市两级法院对该案得出完全相反的结论，主要原因在于司法实践中对于环境行政公益诉讼中“监督管理职责”的认定不同，进而导致对于被告适格性问题产生了根本性分歧。

（一）

公益诉讼“监督管理职责”与私益诉讼的区别

行政公益诉讼的“适格”被告认定的侧重点在于“负有监督管理职责”。通常意义上讲，行政机关对生态环境行政管理职责包括两方面的含义：一是运用公共权力使用公共资金，组织相关部门对生态环境进行治理；二是运用公共权力对破坏生态环境的违法行为进行监督管理。德惠市检察院督促某乡政府“依法履行统筹和监督管理职责，对违法存在的垃圾堆放场立即进行治理”的检察建议，明显属于前者。上述案例中长春市中级人民法院二审认为，对于如何合理安排公共资金、如何分阶段建设垃圾处理设施等对生态环境进行治理的行政管理职责，目前并不属于行政私益诉讼的调整范围，也当然不属于行政公益诉讼中的“监督管理职责”范围。对此，吉林省高级人民法院再审则认为，二审沿用“私益诉讼”思路审理“公益诉讼”案件，忽略了环境保护的特殊性，对乡级人民政府环境保护“监督管理职责”作出限缩解释，确有不妥。省市两级法院对“运用公共权力使用公共资金，组织相关部门对生态环境进行治理”是否属于环境行政公益诉讼中的监督管理职责存在很大的认识分歧。

乡镇级政府对辖区内环境资源保护方面的概括式、原则性职责，是否可以纳入行政公益诉讼案件开展监督，实际涉及对行政诉讼法第25条“监督管理职责”内涵外延的认识问题，即该条规定的“监督管理职责”含义是否与普通行政私益诉讼一致。环境公益诉讼作为客观诉讼，与作为主观诉讼的传统行政诉讼有所不同。环境行政公益诉讼中监督管理职责的范围，应当以制度设计初衷作为出发点进行认识。行政公益诉讼的目标，是通过督促行政机关依法履行监督管理职责来维护国家利益和社会公共利益，应当聚焦受损的公共利益，督促行政机关按照法律、法规、行政规章以及其他规范性文件的授权，对违法行为进行监督管理，对受损公益督促修复；在无法查明违法主体等特殊情形下，自行组织修复，发挥其综合性管理职责。因此，不应对行政诉讼法第25条“监督管理职责”作限缩解释或片面解读，而应当从相关立法体系、立法本意处罚，对“监督管理职责”作全面的解读。法律、法规、规章以及规范性文件中关于乡镇级人民政府环境资源保护的概括性规定属于行政机关的法定义务范畴。由此可见，行政公益诉讼“监督管理职责”与私益诉讼有很大不同，二者处于同一部法律中存在很大不适，也是检察公益诉讼呼吁专门立法的缘由之一。

（二）

监督管理职责与公益损害的因果关系

《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第71条规定对“行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性”需进行调查。但何谓“关联性”，《办案规则》并未明确规定。在公益诉讼实践环节，监督管理职责、公益损害这两项要素之间的因果关系纷繁复杂，存在一因一果、多因一果或一因多果，检察机关依据《办案规则》对被告适格的解释空间非常宽广且不具有确定性。从法律规范的角度看，行政机关的“监督管理职责”的内涵与外延十分丰富，作为国家设立的专门法律监督机关，很容易找到谁负有监督管理职责。但从实际办案角度看，却无法充分证明公益损害与监督管理职责具有唯一的关联性。

不同监督管理职责与公益损害结果之间应区分出直接与间接、实质性与推导性等不同的关联性。一般来说，公共利益受到侵害的结果与行为人实施了违法行为或者不可抗力等客观事件之间构成直接因果关系。而违法行为的发生往往与行政机关违法行使职权或者不作为具有关联性，若行政主管部门对违法行为置之不理、任其发展，违法行为得不到及时制止，导致公共利益受到侵害甚至其损害后果持续。自然灾害等不可抗力导致公共利益受到侵害的，依法负有相关职责的行政机关应当采取应急处置措施，若未及时履职导致侵害持续扩大，则不依法履职行为与扩大的侵害之间就具有关联性。司法实践中，检察机关通常采取逆向线性推导方式建立“公共利益受到损害”“行政机关是否有监督管理职责”“不依法履行职责”几个要件之间的关联性。如案例中，德惠市院针对松花江两岸堤防之间的某乡辖区内荒地违规堆放生产生活垃圾的行为，分别基于属地管理职责和河道监督管理职责，向乡政府和市水务局制发诉前检察建议，督促两个行政机关履行职责以保护公共利益。

三、环境保护行政监督管理模式分析

生态环境问题往往涉及多个监管主体，不同监管主体还可能存在职能交叉，在环境公益受损的情况下，最为关键的是如何准确识别、确定谁是负有监督管理职责的行政机关。我国的环境保护行政管理体制主要包括以生态环境部门为代表的政府职能部门监督管理和基层属地政府的环境管理。党的十八大以来，生态环境保护工作日益得到高度重视，生态环境行政管理体制也出现了新的变化，对确定适格被告产生影响。

（一）

环境保护主管部门“条状”监管模式

现行环境保护法第10条规定，“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”。由此可见，生态环境领域行政执法主要适用综合统一监管模式，即明确了生态环境部门是统一监督管理部门，再按地域、层级、事务等标准划分出专门的监督管理内容交给自然资源、水利等其他部门监督管理。在环境统一监管模式中，行政监管主体较多，但该模式会将监管的标准、方法、内容、程序等要求维持到一定水平，保持统一监督管理的一致性，以化解多主体执法可能带来的差异对待风险。

在法律规范层面上，行政公益诉讼被告的“监督管理职责”界限具有复杂性。以河湖水污染为例，统一监督管理部门（环境主管部门）是生态环境局；饮用水源地及湖泊、内河等区域的水环境监督管理（专门监督管理部门）由水务局负责；而排污口的强制拆除权则属于县级以上人民政府，后者对环境质量承担指导、协调、辅助和保障的职责。在陕西省高级人民法院2019年6月发布的典型案例“绥德县环境保护局不依法履行环境保护行政管理法定职责公益诉讼案”中，关于县环境保护局是否是适格被告问题，法院认为法律虽然明确规定在水源保护区排污口的拆除、罚款的处罚权属于县人民政府，但对违法行为的立案、调查、向享有处罚权的水务部门建议处罚、配合有强制拆除权力的县人民政府确定执行对象、将涉及的违法主体依法移送公安部门拘留等仍属于县环保局应当履行的职责；环保局对该行政区域的环境保护工作实施统一监督管理，其自然对绥德火车站未经环保验收即运行、运行过程中存在未按环保要求进行污水处理、利用排洪涵洞排放污水和在毗邻水源保护区的区域排放等违法行为负有监督管理职责。因此，应当对条状监管模式进行考量，以结构、实质、形式层面的分析与综合为基础，紧密结合案件所涉公益和事实特征，理性稳妥地确定行政公益诉讼的适格被告。

（二）

属地人民政府“块状”管理模式

法律原则规定了各级政府的环境保护方面的义务，各级政府也具有相应承担统筹协调各种资源、综合治理、改善环境质量、保护资源的责任。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、环境保护法等法律赋予基层人民政府对辖区环境的综合性管理职责。以历史形成的农村垃圾堆放场持续污染环境为例，根据上述法律的规定，基层人民政府应主动依法履职进行环境整治，当行政机关怠于履行前述法定职责时，行政公益诉讼程序便可以启动。如果将行政公益诉讼监督范围限缩于县级以上主管部门对违法行为的行政处罚，将不利于公共利益的维护，放任环境污染持续。

当然，在办理行政公益诉讼案件时，为进一步明确争议焦点、法律依据和履职方式，便于乡镇级政府尽快依法整改，便于法院依法作出判决并最终付诸执行，应当根据法律、法规、规章以及规范性文件相关规定，尽量将乡镇级政府概括式、原则性职责予以具体化。案例中，德惠市院在起诉中提供了当时有效的《吉林省生态环境保护工作职责规定（试行）》（吉办发〔2016〕57号）第8条规定，“乡镇人民政府（街道办事处）应督促指导本辖区企事业单位和其他生产经营者落实环境保护措施，配置必要监督管理人员，落实监督管理网格的环境监督管理责任，加强隐患排查，发现环境违法问题及时向上级人民政府和有关部门报告。组织本辖区内各单位和居民开展农村环境综合整治，加强禽畜水产养殖等农业面源污染防治和秸秆禁烧，抓好生活垃圾分类处置、生活污水集中处理，加强农村饮用水源和耕地保护”。在法律法规基础上，提供合法有效的规范性文件，将乡镇政府的管理职责进一步具体明确。

（三）

环境保护基层执法体制机制改革

2022年8月，中央全面依法治国委员会印发《关于进一步加强市县法治建设的意见》，提出深化执法体制机制改革，积极稳妥、因地制宜、科学合理地将基层治理迫切需要且能够有效承接的行政执法事项下放给乡镇（街道）。根据行政诉讼法及其司法解释，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，不论是否超出授权范围实施行政行为，均以实施该行为的机构或者组织为被告。其依据在于，越权行为本质上仍属于行政行为，此时按照“谁行为，谁被告”原则来确定被告。行政处罚法第24条规定，“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层 管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”。黑龙江省人民政府作出《关于在基层开展相对集中行政处罚权和行政许可权工作的决定》（黑政发〔2021〕3号），赋予乡镇政府和街道办事处“对随意倾倒、抛撒、堆放或者焚毁生活垃圾行为进行处罚”等39项行政执法权限。由此产生一个问题，法律、法规、规章准许行政机关授权其他行政主体行使行政监督管理职权，是否仍属于行政诉讼法规定的行政授权行为，由被授权主体作为公益诉讼适格被告？需要进行探讨。

法律、法规、规章准许行政机关授权其他主体行使行政监督管理职权，仍然属于行政授权行为，应由被授权主体作为适格被告。以违建监管领域为例，最高人民法院在（2017）最高法行申8523号裁定中指出，城乡规划法明确准许县级以上政府授权有关部门强制拆除的执行权，此时行政诉讼的的适格主体将转变为被授权的有关部门，而非地方政府或者作出决定的城乡规划部门。最高人民法院《关于准确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（法释〔2021〕5号）也对上述观点进行了肯定。因此，对于乡镇政府依法承接县级人民政府部门的行政处罚权后，违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，显然属于行政公益诉讼的监督范围。

四、环境领域综合监管模式中的被告选择

通过中国裁判文书网以“检察院”“公益诉讼”为关键词，选择“2021”“行政案由”，剔除无关案件后，获得环境行政公益诉讼案件27件。其中，以乡镇政府为被告的案件有8件；以自然资源部门为被告5件；以生态环境部门、水利水务部门为被告各3件；以农业农村部门、林业草原部门为被告各2件；其他部门为被告4件。对于环境领域公益损害问题，哪些（个）行政机关负有监督管理职责，谁成为适格被告最利于解决公益损害问题，成为司法实践中必须面对的问题。

《办案规则》第72条规定，人民检察院认定行政机关监督管理职责的依据是法律法规规章，并参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等。这一规定看似简单，但这个问题在办案实践中并不容易把握。司法机关应当深入认识现有规范的概括性、模糊性和适恰性，在符合法治原则的前提下，利用现有规范体系允许的衡量空间，结合监管模式和公益保护效能，审慎确定行政公益诉讼的被告资格。当公益损害的结果由多个部门共同违法履职或者不履行法定监督管理职责造成时，可能会有多个监督管理主体符合被告资格。对于同一侵害国家利益和社会公共利益的损害后果，数个负有不同监督管理职责的行政机关均可能存在不依法履行职责的情形的，人民检察院确实可以依法对数个行政机关分别立案，并分别发出诉前检察建议，督促其依法履职。但在起诉时，可以考虑从法定职责、履职能力、履职进展等角度，客观分析谁的职责对公共利益的保护更为关键，谁的履职能力更强，更能促成问题的解决，促进提升司法资源利用率。

（一）

从法定职责角度判断

环境是典型的公共产品，如前所述，环境卫生的“监督管理职责”具有一定的复杂性，并非某一行政部门或某级人民政府独有的行政职责。案例中，针对河堤内堆放垃圾污染环境、影响行洪问题，河道管理条例规定，河道按照等级由县级以上的河道主管机关实施管理，在河道管理范围内，禁止弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法第76条规定，乡级人民政府行使的职权包括执行本行政区域内的生态环境保护等行政工作。环境保护法第33条规定，县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。根据上述法律规范，某乡政府和德惠市水利局均在各自职责范围内对案涉垃圾堆具有监督管理职责，故德惠市院向两个行政机关分别发出了检察建议。

（二）

从履职能力角度判断

通常情况下，有具体违法行为人的，具有行政处罚权等强制手段的行政机关履职能力最强，应当作为主要监督对象。而在公益损害因果关系复杂、几家行政机关均具有监督管理职权的情况下，应当根据具体的案件情况，从谁履职最直接有效方面考虑确定监督对象乃至被告。

因先行行为、直接管理职责等原因对环境污染负有直接责任的行政机关应当作为主要监督对象，因为在这种情况下即使监督其他有关职能部门，最终还是通过前者履行义务，以解决公益受损问题。《河道管理条例》第36条规定，对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。案例中，松花江河堤内堆放垃圾已经十年，找到具体的丢弃者的难度较大，而垃圾堆放地点属于某乡政府辖区，乡政府依法负有辖区内环境卫生的管理职责，是垃圾堆放的直接责任主体。在无法找到直接设障者的情况下，河道主管部门的行政处罚权的发挥受到限制，水务部门是通过督促乡政府清理垃圾，将乡政府作为主要监督对象乃至被告显然更为有效。正如该案指导意义指出，“行政公益诉讼应当聚焦受损的公共利益，督促行政机关按照法律、法规、行政规章以及其他规范性文件的授权，对违法行为进行监管，对受损的公益督促修复；在无法查明违法主体等特殊情形下，自行组织修复，发挥其综合性管理职责。”再如安徽省某县人民检察院诉南某县城市管理局不依法履职行政公益诉讼案，南某县城市管理局于2012年在籍山镇新河与漳河交汇处西南河堤旁设立建筑垃圾临时堆放点，堆放的垃圾已占用河堤部分路面，且高出路面近2米，垃圾渗滤液污染周围水体并威胁河道坝体安全。县城市管理局作为负责县城市规划区内建筑垃圾和工程渣土倾倒、运输、中转、回填、消纳和利用等处置工作的行政机关，该局未办理规划立项、土地审批、环境影响评价等手续，擅自设置建筑垃圾临时堆放点，未建设任何污染防治措施，收纳辖区建筑垃圾。针对城市管理局的违法行为，国土、环保、水务等部门都有监督管理职责，环保、水务部门也曾书面函告城市管理局要求其停止违法行为，清理现有垃圾。如果检察机关一并起诉要求国土、环保、水务等部门依法履职，上述部门也只能督促县城市管理局停止违法行为、修复受损环境。检察机关对后者提起行政公益诉讼，法院判决责令城市管理局在6个月内采取无害化处理，修复受损环境。

针对侵蚀沟治理、黑臭水体整治、秸秆焚烧等国家重点治理的生态工程，行政主管部门负有国家政策、资金支持，履职能力更强，应当将其作为主要监督对象。例如，农村黑臭水体整治工程主要由生态环境部门进行落实，在陕西省周某县人民检察院、西安铁路运输检察院督促整治蚰蜒河黑臭水体行政公益诉讼案中，周某县检察院向周某县生态环境局、周某县终某镇人民政府发出检察建议，建议两部门依法及时全面履职，整治涉案蚰蜒河黑臭水体。终某镇政府回复称，蚰蜒河内的生活垃圾已全部清理。周某县生态环境局回复称，已将涉案黑臭水体纳入该县农村黑臭水体二期治理工程项目，编制了可行性研究报告。从国家法律、政策和行政机关的上述实际回复可以看出，该案黑臭水体的系统整治主要由生态环境部门履行职责，应当列为主要监督对象。

（三）

从履职进展角度判断

针对向多个行政机关制发诉前检察建议的案件，要结合法律规定的职责、权限审查被监督对象是否穷尽履职手段。按照《办案规则》第74条的规定，判断行政机关是否充分履职标准包括“行为要件+结果要件+职权要件”：其一，行为要件方面，是否采取有效措施制止违法行为；其二，结果要件方面，国家利益和社会公共利益是否得到有效保护；其三，职权要件方面，若前两项不能实现，行政机关是否穷尽法定职能或手段。其中，“穷尽行政手段”是判断是否充分履职的最终标准，即如果前两者没有实现国家利益和社会公共利益的有效保护，但行政机关已经穷尽了法定履职手段的，不宜再提起行政公益诉讼。案例中，收到德惠市院诉前检察建议后，德惠市水利局在职责范围内对某乡政府进行了检查督导，责令某乡政府及时组织清理垃圾。但某乡政府作为涉案垃圾堆放行政区域的直接监督管理主体，在诉前整改期限届满后，仍未依法依规对垃圾堆放场进行清理，不能认定其依法全面履行了职责。因此，德惠市院决定对某乡政府提起行政公益诉讼。

（四）

与行政机关磋商确认

基于行政首次判断权原则，检察机关在行政公益诉讼中应充分尊重行政机关对其各自职责的认知与协商结果，以确定适格的被告。环境行政公益诉讼案件中同时涉及多个被监督行政机关的，为厘清各自法定监督管理职责，检察机关可以通过圆桌会议共同磋商或分别磋商，以形成共识。前述陕西省周某县人民检察院、西安铁路运输检察院督促整治蚰蜒河黑臭水体行政公益诉讼案中，周某县检察院、西安铁检院会同西安铁路运输法院组织西安市生态环境局、周某县生态环境局、终某镇政府等六个行政机关召开座谈会，就责任分工、协同履职、治理模式、治理标准等问题深入沟通，形成了一致意见。会后，周某县生态环境局、终某镇政府分别履行职责，对黑臭水体进行了整治。为便于监管主体形成治理合力，对于同一公益侵害事实制发多份检察建议的，在制发检察建议时可以告知针对此违法行为还向哪些行政机关制发了检察建议，或者通过公开宣告方式送达检察建议。

原标题：《徐铭泽 徐夕然｜环境行政公益诉讼被告适格研究——以检例第162号指导性案例为例》

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