建构社会组织参与生态环境损害赔偿磋商制度的若干思考

【中国绿发会讯】中国法学会环境资源法学研究会环境纠纷多元解决机制专委会2023年学术年会暨中国生态文明研究与促进会法治分会2023年学术年会，2023年12月9日在云南普洱学院举办，本次会议由中国法学会环境资源法学研究会、中国生态文明研究与促进会法治分会、普洱学院、天津大学中国绿色发展研究院共同主办。本次会议主题为：中华法律传统文化与环境纠纷多元解决机制、能动环境司法。中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长、中国法学会环境资源法学研究会环境纠纷多元解决机制专委会委员马勇参加会议，并做《建构社会组织参与生态环境损害赔偿磋商制度的若干思考》的发言，现将发言内容分享如下：

尊敬的各位领导，各位专家，同学们，大家上午好。非常高兴能在咱们学院就有关环境纠纷多元解决机制的一些问题和大家一起探讨。今天我谈的题目是比较具体的一个话题，是构建社会组织参与生态环境损害赔偿磋商制度的若干思考。这个议题当中，我从三个方面向大家报告，一是基本的背景，二是目前存在的问题，三是对这个问题的有关意见和建议。

从第一个方面来看，目前的基本背景，中办和国办对生态环境损害赔偿制度的改革方案出台之后，在全国应该说很快速地开展起来，之后生态环境部联合最高法、最高检等14个部门印发了生态环境损害赔偿管理规定，规定细化了生态环境损害赔偿的程序内容等一些可操作性的问题。所以整个生态环境损害赔偿制度在全国快速的启动起来，在一些地区开展的应该说从数量到质量，均取得了很好的成效。

最近生态环境部在11月30号的新闻发布会上，对生态环境损害赔偿案件的数量有一个总的介绍，说案件数量是逐年增加，年平均增长率是150%，应该说这个数量增长的还是很快速的。截至目前，全国办理的案件总数是3.2万件，这个量实际上还是不错的，也一并公开了很多典型案例。其中第二个典型案例，黑龙江省宜春的一个矿业的污染案例，我们也提起了环境公益诉讼，地方的政府提起了生态环境损害赔偿诉讼。从刚才讲的这些内容看，生态环境损害赔偿这项制度已经在各地纷纷开展起来了。

之前环境公益诉讼，特别是环境民事公益诉讼，有符合诉讼主体资格的社会组织，还有法律规定的机关，尤其是检察机关也是做了很多的工作。在最高人民法院公布的2022年环境公益诉讼的数量中，我们看到环境公益诉讼的案件是4582件审结的，一审审结的生态环境损害赔偿案件的数量是153件，在这些环境公益诉讼的案件当中，绝大部分是以检察机关为主体提起的环境公益诉讼。当然从总量上来讲，检察机关也有个数据，2022年检察机关共办理公益诉讼案件19.5万件，生态环境和资源保护领域案件是9.5万件，应该说占的比例还是相当大的。以上就是一个基本的生态环境损害赔偿制度的进展和生态环境公益诉讼制度进展。

现在民法典实施之后，我们有一个大环境公益诉讼的架构，我们通常讲的环境行政公益诉讼，环境民事公益诉讼，生态环境损害、赔偿诉讼都属于我们大环境公益诉讼的一部分。我提出这个议题就是社会组织要参与到生态环境损害赔偿磋商的制度当中来，为什么要提出这个？是因为目前存在这方面的一些问题，这个问题表现在：

第一，生态环境损害赔偿磋商在实践的过程当中，与公益诉讼出现了不协调甚至冲突的情况。刚才讲我们是一个大环境公益诉讼的架构体系，由省、市人民政府为主体，各行政机关去开展的生态环境损害赔偿磋商和诉讼，也有法律规定的检察机关和符合条件的有关组织、环保组织去提起了很多的法定公益诉讼，但是在这些操作的过程当中，在部分地方现在出现的一些不好的苗头，这个苗头是什么？社会组织去提起了环境公益诉讼，但是被告或者是当地的人民政府部门，通过积极的去启动生态环境损害赔偿诉讼，把社会组织提起的环境公益诉讼及时终止了，甚至在某些程度上遏制了法定公益诉讼的进展。给大家讲的这个例子，是中国绿发会诉山西临汾市金谷煤业公司的水污染环境纠纷案，这个案件我们提起之后，被告立马跟当地政府开展了行政磋商，而且行政磋商的最终环境损害赔偿的数额是8万多块钱，但实际上以我们提起环境公益诉讼，让他承担的生态环境损失，包括还间接损失等相关的费用远不止这8万多块钱，但是因为他已经跟地方人民政府有了一个生态环境损害赔偿的数额，所以法院就认为这些诉求已经有生态环境损害赔偿磋商涵盖，他们提出让我们撤诉，但是我们除了提出这些损害赔偿的诉求之外，还有一个生态环境损害赔偿诉讼或者赔偿磋商解决不了的问题，就是惩罚性赔偿的问题。这个案件目前还在进行过程当中，这个案件一审已经做出判决，我们现在不服，到了二审。另外一个案例是中国绿发会诉陕西咸阳市的一个国有企业大气污染公益诉讼案，在这个案件当中依然是社会组织提起了环境公益诉讼，但是被告快速地与地方人民政府，我在这个当中用文字标出来的，很快的与生态环境执法部门共同委托鉴定，出具了一个鉴定报告，鉴定报告有具体的赔付，数额不高，从生态环境损害赔偿磋商制度的要求来讲，作为生态环境部门要跟被告去磋商，包括后续的诉讼，是生态环境部门要出损害鉴定评估的，而不是和被告一起共同委托去做鉴定的，所以我们对鉴定提出异议。法院现在受理我们的异议，这个案件现在正在重新的进行鉴定过程当中。所以，第一个方面的问题是生态环境损害赔偿的诉讼和公益诉讼出现了一些不协调的情况。

第二，行政部门执法加磋商和诉讼的监督约束制度不足。我们讲生态环境损害赔偿制度应该说赋予了行政部门很大的一个权力。除了直接的执法权之外，还有一个执法权就是磋商加诉权。在这样的一个架构之下，我们目前制度的设计基本上是一个二元制的结构，有关行政部门代表省市人民政府直接与赔偿义务人磋商，其他的力量是接触不进去的。在这样一个过程当中，信息不透明，也缺乏相应的监督机制，甚至我们讲出现胡萝卜加大棒的这种情况，我执法可能不是很严格，但是我让你赔付很多钱，这个钱又进入了地方财政，成了一个另类创收的情况，而且在这个过程当中就会出现自身执法懈怠和廉政风险的问题。

第三，生态环境损害赔偿的规定，虽然规定了社会组织可以参加磋商，但是可操作性差。你看第31条有规定让社会组织可以参与进来，但是参与的空间很有限，而且参与的先例在实践当中操作是很少的，这是我们观察到和感受到的实践当中的问题。

针对这些问题，我们提出4个方面的建议：

第一，建议比照环境公益诉讼的设计，生态环境损害赔偿磋商也应当向社会公告，这个公告，是让属地的社会组织或者其他组织，甚至包括我们检察院知道有这么一个磋商在进行，可能这个时候正在操作公益诉讼案件，根据法律的规定，如果你提起也是要中止，可能就不会提起，避免耗费大量的司法资源。

第二，建立生态环境损害赔偿磋商的调解人制度。刚才讲让社会组织参与进来，怎么参与？我想社会组织，因为他跟人民群众的联系、跟政府的联系，它本身就是一个桥梁，比照调解的制度操作，我们让社会组织进来，可以作为磋商调解的中间人，利用他的专业知识和他的一些基本的背景，来促进环境损害赔偿磋商的顺利进行。

第三，整个磋商完成之后的生态环境赔偿磋商协议也应该向社会公开，跟我们环境公益诉讼的调解协议、包括我们最后的判决公开是一样的，保证让大家都能看得到，接受监督。

第四，社会组织在参与了整个磋商过程之后，还要参与到最后的生态环境损害修复的过程当中。既然已经磋商，已经赔偿了，已经拿出这个资金了，这些资金落实到位了没有？去做了修复，有没有修复达到了治理恢复的目标？我想现在这一块是要打问号的。

为了确保我们生态环境损害赔偿制度，切实在推进整个生态文明过程当中发挥有效的作用，应该让第三方社会组织参与进来，跟进修复进度。一个方面来促进我们公共利益的维护，同时也防止出现一些严重的制度缺陷，而且从另外一个方面也会保护一批干部，使得大家在这个方面做的透明公开。这样一来，使得我们整个生态环境损害赔偿磋商制度能够持续、健康地发展。

以上的这些内容请大家批评指正，谢谢。

（本文根据会场录音整理，未经发言人核实，欢迎交流。）

拓展阅读：

马勇参加中国法学会环境资源法学研究会环境纠纷多元解决机制专委会2023年学术年会并做发言

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整理/Yang 审/绿宣 编/angel

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