政府买单的“爬楼机”服务，为何会不时遗漏残疾人和老年人？

爬楼机服务突然不免费了，汪女士不得不自费购买服务，按照市场价一次130元，上下楼一个来回260元。

近日，上海这名残疾人因无法享受免费“爬楼机”服务引发关注。

据媒体报道，家住徐汇区的汪女士患有脊髓性肌萎缩症，四肢几乎无法动弹，被认定为肢体1级残疾。以前她每月可申请一些免费爬楼机使用券方便上下楼，但从2023年9月起服务突然取消，服务对象仅限60岁以上老年人，她被排除在范围外。补助取消后，上下楼的花费对月收入不过2000元的汪女士是一笔不小的开支。汪女士不明白，为什么原来的免费爬楼机服务现在不免费了？

汪女士现象并非孤例。据报道，此前黄浦区也有百岁老人称上下楼各需要100元，双休日还要翻倍。这背后牵出一个问题：对出行不便的“刚需人群”来说，这笔钱只能自己承担吗？

事实上，上海的爬楼机服务大多是政府买单，但全市层面没有统一政策，各区规定不尽相同。近日，澎湃新闻·上海大调研全面采访了各区民政、残联等相关部门及服务商、专家学者，一方面详细了解各区的实践做法，另一方面试图弄清楚，这项惠民服务究竟面临何种困境，是否有解决之道。

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探索爬楼机服务10年

所谓“爬楼机”，即爬楼梯轮椅车，是一种无障碍升降机，在无电梯的老旧小区，可解决老年人、残障人士等刚需群体的上下楼服务。早在十年前，上海市就制定了电动载人爬楼机试点工作方案，走在全国前列。

上海市民政局介绍，2013年，上海市残联根据科技部、财政部科技惠民计划项目，在杨浦、普陀、嘉定等区开展电动载人爬楼机租赁试点服务，解决因居住条件和经济困难的残疾人上下楼问题，改善其生活质量。

后来上海各区探索实践，服务推广到解决老旧小区老人上下楼。

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2017年7月，澎湃新闻记者在静安区采访，当时“爬楼机”服务进入彭浦新村街道和临汾路街道，为无电梯老公房里的老年人服务。“老年人或残疾人像坐轮椅一样乘坐在爬楼机上，在专业人员的操作下，一分钟左右即可非常平稳地上下一个楼层。”静安区相关负责人当时说，该服务在全区开始推广。

在试点探索中，上海各区在调研掌握辖区群体的需求后，通常都采取托底保障的模式，由政府购买服务，让符合条件的刚需群体以支付2元等少量费用或直接申领免费券的方式使用爬楼机服务，感受实打实的便利。

服务效果受到普遍认可。今年72岁的崔老伯家住徐汇区，三年半前他突发中风半身瘫痪，很少下楼。后来了解到徐汇有爬楼机服务，年满60周岁的老人每次使用费是2元，便试着联系了这项业务。从此，崔老伯每周有三天时间下楼遛弯、就医。“年纪大了，摔伤、生病的几率多，希望这项服务能多多普及。”崔老伯说。

这样的受惠人群很多，徐汇区2023年已服务13700人次，闵行区截至11月底已服务8812人次。 其他多区的服务，也大多在数千人次不等。

除了托底保障，其他人群也可以按照市场价使用爬楼机服务。目前，市面上服务价格通常为每次100元-150元，上下楼一个来回就是200元-300元。

十年来，上海各区通过这项服务模式，提升了老旧小区“悬空老人”、残疾人的生活质量。同时，增加爬楼机服务的呼声也一直存在。

2023年上海两会上，市政协收到关于精准提供补贴制度，便利“悬空老人”出行的提案。2023年11月，上海市民政局在答复该提案时表示，市民政局、市残联等部门支持采取多种途径、互为补充解决老年人上下楼问题，各区结合各自实际情况，探索爬楼机的服务模式。

上海市民政局举例称，嘉定区已将试点扩大到全区12个街镇，适当降低了准入门槛，以满足“悬空老人”的生活需求。徐汇区民政局与第三方服务商签约，设置多个服务点，快速响应提供方便，年服务老年人万余人次。

上海市民政局还表示，会同市卫健委、市交通委等部门正在大力推进为老服务“一键通”项目，平台服务对象已涵盖30万名老年人，爬楼机服务也被纳入“一键通”当中。

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部分刚需群体为何被“遗漏”了？

从实际运行看，上海绝大部分区都有爬楼机保障服务。但各区“服务门槛”不同，刚需群体没有被覆盖到的情况，不时见诸报端。

在媒体报道中，前述家住徐汇区的汪女士身患残疾，因年龄不满60岁难以申请到足够的免费券。对此，徐汇区残联相关负责人宋耀辉告诉上海大调研·澎湃新闻记者，2013年以来徐汇区残联的爬楼机服务没停过，如今老旧小区对爬楼机的需求在动态变化，但出现汪女士的情况，和排摸不够精细、服务不够充分有关。“这给我们敲了一个警钟，一定要更精细地排摸有需求的居民。”

另一群体也面临相似的困局。据媒体报道，一年多前，家住黄浦区的一名103岁阿婆要去医院吊水，按惯例联系了一直对接的爬楼机公司，却发现补助取消了，以前一次只要4元，现在变成上下楼各100元，双休日再翻倍。

究其原因，黄浦区托底保障归属残联体系，没有针对老人使用爬楼机的补助。对此，记者了解到，黄浦区民政局于2023年3月试点推出爬楼机服务，主要满足腿脚不便的老人出行需要，每次使用支付2元，与残联服务互为补充。

梳理上海16个区情况，目前，爬楼机服务保障情况大致可分三类：第一类可基本覆盖残疾人和老年人，第二类主要面向残疾人，第三类则无相关服务，比如部分远郊地区。

记者还发现，各区爬楼机服务的牵头单位并不一样，服务对象也不一致，价格上也有细微差别。

该图表由鞠文韬整理，张泽红制图。

各区运行机制也会发生变动。比如徐汇区，2013年起由区民政局联合区残联共同提供爬楼机服务。2022年，徐汇区爬楼机服务项目作了调整，现在区民政局对60岁以上老年人（包括残疾人）提供服务，区残联继续为60岁以下残疾人提供服务，也就是说双方“分家”了。

黄浦区的政策也随需求变化而调整：去年有不少老人对爬楼机优惠补贴提出需求，黄浦民政找到企业沟通，自2023年3月1日起，对老年人开放了爬楼机保障服务。

基于各种现实条件，每个区牵头部门、覆盖对象有差异，而一旦“供需”之间配对错位，服务的困局就出现了。

一名接近残联的人士解释，根据有关法律法规，残保金主要用于支持残疾人就业和保障残疾人生活。由残联购买爬楼机服务，一定能覆盖到残疾人，但倘若没有民政部门参与，老年人的服务就难以满足。反之，如果单独由民政部门牵头，60岁以下残疾人则容易被遗漏在外。

审计监督的加强进一步限定了补贴人群。承接上海浦东、杨浦、虹口、徐汇、黄浦、长宁、普陀、闵行8个区爬楼机预约服务的上海展大实业有限公司负责人黄国光解释，以前有些区虽是残联牵头，但补贴力度大，老年人也在服务范围内。

但近年来情况发生了一些变化。黄国光称，随着各区审核更加严格，部分区提供的服务一度引发质疑，比如残保金的使用是否规范，残疾人使用的占比需要进行考核等，慢慢地老年人就不享受爬楼机补助了。 

“各区都有考核，包括资金使用规范、服务覆盖人群等等，很细致。如果财政方面没有沟通好，可能难以覆盖全部需求人群。”黄国光说。

爬楼机背后的核心问题

从深层逻辑看，爬楼机服务背后的核心问题，是社区适老化改造和无障碍设施建设。

在上海，爬楼机仅仅是众多民生保障中具体的一项服务。近年来，上海通过出台加装电梯、养老服务、长护险等政策，对老旧社区实施多元改造工程，解决了很大部分刚需群体上下楼需求。 

比如加装电梯工程，量大面广。2011年上海启动老旧小区加装电梯工作，2020年纳入“民心工程”，截至2022年底，已累计完工并投入运行4397台加装电梯。2023年，上海提出计划加梯3000台。这项工作，让大量“悬空”人群的生活得到改善，不再需要爬楼机。

在这次采访中，普陀等多区都提到，加装电梯解决了大量刚需群体上下楼需求。同时，还存在一种情况，爬楼机服务会叠加在其他民生保障之中。“每个街道因地制宜，有的通过养老顾问服务等机制，链接爬楼机市场化服务，有的将爬楼机作为老年人日间照护拓展服务，向有需求的老人家庭辐射。”长宁区民政局相关负责人说。

操作人员正在服务   上海展大实业有限公司 供图

当然，现在对爬楼机的需求还很多。根据上海市康复器具协会发布的《2022版上海市康复辅助器具产业蓝皮书》，2021年度服务商提供的辅具租赁量达到82617件，约96.8%的租赁产品为爬楼机。“有些老楼由于条件不具备等原因可能加不了电梯，同时加梯广泛覆盖还需要一定的时间，所以在一定时期内使用爬楼机来协助上下楼还会有一定的需求。”黄国光说。

针对行动不便人群，上海市级层面持续优化制度设计，让老年人、残疾人等群体享受多样化服务。

2022年，上海市财政局配合市残联共同制定了《上海市残疾人辅助器具适配管理办法》，对常规和特定共9类辅具的适用人群、补贴标准、适配流程、结算方式等作出规定，进一步提升全市辅具产品供给质量和服务专业化水平。

2023年4月，上海市民政局等11个部门联合印发《上海市基本养老服务清单（2023年版）》，明确了机构养老服务类、社区养老服务类、居家养老服务类、照护服务支付保障类等八类24个基本养老服务项目。上海市民政局透露，在研究把“爬楼机”纳入特困老人基本养老服务清单的可行性。

运行成本高、部门沟通不畅，如何破局？

上海交通大学国际与公共事务学院教授章晓懿长期从事老年照护、社会保障研究。在她看来，爬楼机服务遗漏“刚需”群体的背后，有两个问题不能回避。

其一是要把成本因素考虑在内。“因为爬楼机的成本并不低，不光是机器，也需要人力，对庞大的人群免费服务其实是很难做到的。”章晓懿说，各区根据自身的排摸调查向最需要的人群服务，这一点能够理解。

中心城区和郊区之间存在差异，章晓懿认为符合因地制宜原则。“这不是一个全民福利的项目，城乡有别，郊区农村老人多，对于爬楼机的需求并不突出，应当把有限的资源放在它最需要的方面，解决主要矛盾。”

黄国光进一步解释运行成本的构成，“包括进口的爬楼机及运输车辆等设备成本、专业培训的操作人员及客服和管理支持等人员成本、高效预约派单和统计的信息平台费用、遍布中心城区的服务站点和充电费用以及保证各个环节安全的保险费用等等。设备及人员和保险等每一个环节对服务的安全和持续都至关重要，并非只是外人看起来随便一个人带台机器上门那么简单。”黄国光说，操作人员有时候一天要服务十几户人家，机器容易磨损，甚至人员招募也很难。

 残疾人士正在使用爬楼机下楼   宝山区供图

章晓懿提出的第二个问题，与条块分割、部门之间沟通协调不畅有关。通常老年人由民政部门负责，残疾人由残联负责，双方之间如果没有衔接好便容易出问题。

“不需要把老人和残疾人分得太清，为有需要的人服务。”章晓懿说，对老人来说这项服务根本上是解决行动不便，并不是60岁以上的老人都符合条件，而是出现行动受限的失能老人，从这个意义上讲，失能老人和残疾人本质上是一样的。 

章晓懿说，上海因为经济基础优越，保障服务走在全国前面。“我们实地调研过部分区，现在上海越来越多的失能老人会申请残疾证，从这个意义上讲，残联保障老年人的福利覆盖面也在不断增加。” 

上海市人大代表金晶对这个问题思考得很彻底，她认为讨论爬楼机服务要基于一个事实，就是无障碍设施的需求是面向全人群的。

“不仅包括残疾人、老年人，还有孕妇、病人等等，任何人都有可能需要。”金晶说，“政府部门应当从全人群的视角出发，考虑无障碍设施服务的具体对象。”她说，仅考虑残疾人、老年人群体并不周全，而遗漏这一群体，更不应当。

为此，金晶建议最好由一个部门牵头统筹负责爬楼机服务，打破“九龙治水”的局面。“我个人建议由民政部门牵头，民政服务的人群更广，残疾人只是全人群中的一类人群，民政部门牵头做托底保障，可以将老年人、残疾人等全人群都纳入保障范围。”

同时从实际出发，政府能提供的免费服务是有限的，应当用在最需要的人群身上。金晶建议对服务对象进行全面精细的评估、评级，“评估服务对象的家庭经济情况、残疾程度、老龄化程度、爬楼机的需求等等，形成一个具体的帮扶标准。比如有的残疾人每周还要做透析，经济状况也不好，帮扶频次就应有所增加。”

黄国光感慨，“上海各个区，不管是民政还是残联，大家还是愿意去做这个事”。至于能做到什么程度，财政预算有多大、合作机制如何完善，还有精细和优化的空间。

在政府保障之外，多位专家均鼓励更多社会资金、公益基金会参与无障碍设施的建设和服务，充分利用市场机制，作为政府托底保障的补充，更好满足全社会的无障碍需求。